房地产调控与法律之间关系研究

关键词 房地产调控 法律 协调策略

作者简介：陈凌，湖北今天律师事务所，三级律师，研究方向：行政法、房地产。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.183

房地产行业是我国的支柱产业，对GDP增长有重要的拉动作用，能够为国家财政提供保障，改善民生发展水平。房地产市场与人民群众的生活息息相关，关系到“住有所居”的民生大计，关系到“中国梦”的达成。近年来，房地产市场迅猛发展与政策频繁调控并存，在这种繁华与喧嚣的表象之下，折射出房地产调控政策的合法性质疑，表现出房地产调控中法律的空洞与“尺蠖效应”。因此，协调房地产调控与法律的关系，有着重要的现实价值。

一、房地产市场政策调控

一般认为，房地产市场调控政策等同于房地产市场政策调控。但是，与关注调控内容，尤其是对政策措施具体安排更为关注的房地产市场调控政策不同的是，房地产市场政策调控强调对调控主体、行为等整个过程的关注，涉及到对政策内容进行的分析，对以政策为调控手段的考察，和其他调控手段与“政策手段”之间关系的探索。因此，房地产市场政策调控的范围更广，也是本文对房地产调控的界定。

二、近十年房地产调控与效果评估

（一）2010年-至今的房地产调控状况

2010年-2014年间，房地产政策调控频繁，2011年政策调控次数甚至多达12次，至2012年调控频率逐渐趋缓，且间有国务院指导意见发布，如，“新国十条”“新国五条”等，限制性政策是这一时期政府行政干预调控的主要手段。具体来说，2010年国务院规定了三套房“限贷”“限购”指引，2011年提出了升级版限购政策，2013年提出了“限价令”，2014年9月发布了刺激市场交易、投资的《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》。从2015年开始，房地产市场政策调控以突出促进消费、去库存为基调，尤其是2016年以来，自北京市出台《北京市人民政府办公厅转发市住房城乡建设委等部门关于促进本市房地产市场平稳健康发展的若干措施》（京政办发[2016]46 号）后，各地均从供需两端发力，先后出台房地产调控政策，以差别化手段对住房信贷进行限制，促使全国房地产调控进入新的阶段。

总的来说，从2010年以来的房地产调控均以限制性为主，强调利用保障性工程的构建，对住房结构进行调整，注重运用土地竞价方式，对土地要素成本形成抑制。而这一时期内，又以2010年-2014年间对政策抑制性手段的应用更为突出。

（二）主要抑制型阶段房地产调控效果评估

2010年至今，在近10年的时间里，国家出台了大量限制性政策，抑制房地产泡沫的出现，并以常态化模式实施长效推进。而这期间房价高升与政策加码的博弈仍在继续，房地产市场在这种情况下蹒跚前行。从2010年-2014年房地产调控的变化状况可以看出，不论是住宅价格，还是房地产投资，不论是全国平均住宅价格、投资状况，还是大中城市住宅价格、投资状况，都呈现出持续上涨的态势。这就充分表明，一是基本未能实现房地产公共政策的调控目标。在房地产抑制型调控期间，房价、投资仍在持续上涨。二是波动性大。全国住宅平均价格的波动周期为1.5，每个完整周期大概需2年时间。从波动周期及频度来看，抑制型期间波动频繁且幅度较大。可以说，抑制型阶段，房地产市场政策调控基本无效，政策基本失灵。

对于房地产宏观管理而言，调控与法律是必不可少的两种手段，二者之间互为支撑，共同作用于房地产市场的规范合理运作。然而，从以上分析可以看出，房地产调控政策并未取得实效，房价、房地产投资势头仍然高涨;并且，限价令、限贷、限购等行政政策凸显出一些合法性质疑，违反了诸如“行政职权法定”“法律优先”“法律保留”等重要法律原则，影响了市场机制的正常运转，造成房地产调控与法律之间的关系失衡。

三、房地产市场政策调控与法律关系失衡的表现

（一）存在“尺蠖效应”

引申到房地产调控中，“尺蠖效应”就是不论政策调控采取单一还是复合式，效果是有或无，不论与法律相应还是相悖，不论其调控对象是商品房还是保障房，政府干预市场的力度都在持续增加，政府权力在房地产行业的强势扩张之势都是有增少减。

纵览我国近十年的房地产调控状况，从房地产调控相关法律与政策的数量来看，一是与政策数量相较，法律数量要少的多;二是与非法律性政策相较，法律性政策要少的多;三是与行政立法机构规范相较，专门立法机构规范要少的多。从房地產调控的实质来看，限购、限价、限贷等一系列调控政策，都对市场正常交易造成了认为干预，对金融行业信贷自主权造成了侵扰，借用“调控”之名，使市场交易主体的基本自由受到限制，干扰了市场功能的正常发挥，与抑制房产泡沫、保障住房权利的房地产调控的短、长期目标背道而驰，使政府调控这支“看不见的手”得以无限延伸。

（二）存在法律空洞化问题

所谓法律空洞化，是指法律的立法、授权及适用性等均不同程度受限，法律沦为“空壳”的现象。就房地产调控来讲，一是法律“缺位”。近十几年里，我国房地产调控多以通知、办法、意见等手段实现，如，房地产领域的税收涉及到11项，而仅个人所得税、企业所得税得到了相应立法，其余均未实现立法升级。政策转化为法律不及时，造成房地产调控中法律的“缺位”。二是法律“失能”。房地产调控相关法律规定模糊，造成法律的“失能”。如，《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》中，在土地使用权特殊情况回收、征地补偿等方面都有关于“公共利益”的规定，但是，对于具体的标准、类型、程序、救济途径等都如何确定，却并未作出细则、正面的规定，致使法律“失能”。

四、协调房地产调控与法律之间的关系

（一）定位政策与法律协同的目标及领域

房地产调控与法律协同的目标设定，就是要在经济、政治、社会转型发展中，使社会主义市场经济体制得以完善，促进房地产市场的有序运转;使国家权力实现统治到治理的转变升级，整体上提升国家现代化治理能力和水平;保障公民住房权益，为住房公共利益提供支撑。

具体来说，一是完善市场经济体制层面。要对公共政策的性质进行定位，明确其构成要件和类型，规定公共政策行为主体，对其流程、效能、监督及救济相关机制进行确立;面对不同的权利主体，在实施公共事务政策行为的过程中，要确定不同的政策、功能，形成差异化的协调机制;并且，注重平衡公共政策与法律的关系，为推动试点政策向法律的及时转化创造条件，设定相应的转化程序。二是推动房地产市场有序运转層面。要实现房地产市场的健康有序运作，就必须以实现市场自由为基本目标，构建规范化的市场秩序，营造良性市场竞争氛围，将此三方面协调一致，形成完整的配套协作机制，才能从制度意义性上，推动房地产市场的优化运行。三是保障住房公共利益及权益层面。推进房地产政策属性和功能的最大限度发挥，就要保障住房公共利益，就要在法律法规维度，对公共住房政策的目标、原则、宗旨进行明确，依靠住房公共政策与法律的合力作用，为公民住房权益提供强大支撑。四是提升政府现代化治理能力层面。推动政府统治向政府治理的转型，就是对政府、市场、社会各自的职能分工进行明确，通过共识性社会价值的引导，达成公共利益目的，形成协同“共治”局面，提升公共问题解决的效率效果。而要实现这种转型，推行这种政府权力运行方式，就要制定一套基本稳定的制度体系，但这已不在政府权限之内，所以，要从最高决策、立法、公共协商机制层面进行确立，使权力的行使、责任的履行均处在公共政策范围之中，建构法治型政府，为法治国家建设打下基础。

（二）完善政府直接干预市场的制度基础

对政府直接干预市场的制度进行完善，就是要实现其向法治化维度的升级改造。

其一，在政府“地权”方面。对“地权”进行法治化完善，首先，要注重监督，使代议机构监督权发挥到最大。要使用政府地权，必须经同级人代会批准，尤其是使用土地出让金，要经过严格的审议预算，向各级人代常委会提请审议，同时，对土地使用进行规划，要向同级人代会提请审议，待其批准通过方能执行。其次，要注重产权明晰，使整体“公有”逐步实现。针对土地产权局部“共有”的问题，要依据可控性强的《物权法》，在特定的财产范围之内，利用“共同共有”的基本模式，对抽象“共有”形成替代。再者，要注重规划，使城乡规划政府主导模式得到改进。在城乡规划审议中，要由全国、地方各级人民代表大会，负责对规划进行审议决定，实现规划审议的法治化改造。

其二，在税收制度宪法法律方面。在税收领域，1985年国务院“概括”立法授权仍然存在，建议对此进行取消或回收，并以《立法法》为依据，明确转授权无效的细则规定，保障立法监督权，撤销不符合转授权规定的法规规章;行政法中涉及的税收内容，要进行法律升级改造，对税收暂行条例进行废止，回收相应授权;对“一事一授权”原则进行明确，同时，列举出不可授权立法的税收项目，对其进行法律限定。

其三，在临时性价格干预手段方面。要强化对价格干预手段进行法律约束，对价格干预的对象进行明确，利用列举法，在《中华人民共和国价格法》中，对“重要商品和服务”进行相应限定，涉及到政府实施价格干预手段的内容，要对其自由裁量权进行严格限制;对价格干预的条件进行明确，列举出相应的商品及服务，针对价格涨幅情况，涉及与之相对应的干预基线。

其四，在货币制度方面。向中国人民银行适当下放权限，使其在宏观层面，具备制定货币政策的权限，促使其基于宏观经济规律，对货币供给量进行调控;在法律法规中，对货币信贷政策工具进行明确，监督货币信贷政策工具的效能发挥;在制定货币政策中，中国人民银行肩负着宏观政策制定的基本职责，微观层面要借鉴银监会的建议，而不是以银监会为主导。因此，要遵循“审慎经营规则”，对其进行不断完善，在金融机构执行中形成有力监督，使金融业务风险得到有效降低，为宏观经济平稳运行保驾护航。

实现人民群众安居乐业，“居”始终排在首位，而“安居”实质上就是在“安家”，可见，房地产行业发展是否“安稳”，关系到人民群众的基本生活能否“安定”。因此，国家对房地产进行调控，要在宏观政策性调控的基础上，以法治化规范实施约束，使调控政策能够“于法有据”，与经济社会发展实际相契合，让人民群众真正“安居又乐业”。

参考文献：

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