中东欧国家数字经济发展立法分析——兼论与中国合作机遇

肖冰 饶远*，，2 刘海波，2

（1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京100090；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京100049）

数字经济作为引领科技革命和产业变革的核心力量，在全球产业变革中扮演着重要的角色。改变了传统经济增长方式和贸易模式，催生出新需求、新业态和新领域，成为全球创新、转型和增长的重要驱动力［1］。借助数字经济全球化发展的历史机遇，拓展与加深“中国-中东欧”国家的合作领域和范围，对于维护多边贸易体制、推动中欧全面战略伙伴关系发展、共建数字丝绸之路以及提升“一带一路”合作倡议国际影响均具有重要的战略意义。

中东欧由来自原东欧、苏联和西欧等三个次区域的17个国家构成［2］。该地区作为连接亚欧大陆的门户，地缘优势明显，2004年以来先后有12个国家加入欧盟。同时，中东欧地区作为中国进入欧盟市场的重要入口，也是我国推进“一带一路”倡议的重点区域。中东欧国家未来的经济发展在很大程度上将取决于能否有效利用数字化带来的机遇，实现经济的数字化转型［3］。由于中东欧地区国家数字经济发展水平差异显著，各国政府对于数字经济发展的重视程度不尽相同。在数字经济发展的制度建设方面，克罗地亚、波兰、爱沙尼亚、保加利亚和罗马尼亚五国近年来积极开展立法实践，为研究中东欧国家数字经济发展的立法趋势，分析中国与中东欧国家开始数字经济合作的机遇提供了素材。因此，结合以上五个国家的立法实践，分析中东欧地区代表性国家在数字经济领域法律制度建设的主要动机、具体举措和发展趋势，能够为科学研判“中国-中东欧”国家数字经济合作策略，共建数字丝绸之路，推动“一带一路”建设提供决策参考和依据。

1 欧洲地区数字经济领域立法最新进展

中东欧国家数字经济发展现状和立法实践，深受欧盟各项数字经济发展战略的影响。特别是2010年之后的欧洲数字议程（Digital Agenda）和2015年的数字单一市场战略（Digital Single Market）规划，进一步推动了数字经济在欧盟地区的纵深发展。同时，以德国、法国为代表的发达国家在数字经济战略规划、制度建设领域积极开展布局，在整个欧洲地区形成了引领示范效应。近年来，在欧盟主导下欧洲地区数字经济领域制度建设的重要举措集中于以下四个方面：第一，在信息数据管理特别是个人隐私数据保护方面，《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）于2018年5月正式出台，对企业收集和利用个人数据制定了严格的规则；2018年11月14日，《非个人数据自由流动条例》正式颁布并于2019年5月28日正式实施，该条例对于非个人数据在欧盟境内自由流动，数据本地化、数据获取及管理的跨境合作等问题作了明确规定。第二，在数字经济领域的知识产权保护方面，自2016年9月14日欧洲委员会发布《数字单一市场版权指令》（Directive on Copyright in the Digital Single Market）草案以来，历经多次磋商、谈判以及调整修改之后，于2019年4月15日在争议中通过该指令，规定欧盟成员国有义务在两年内将相关指令的内容转化为国内法。第三，在数字经济的税收，也被称为数字服务税（Digital Service Tax，DST）方面，OECD早在2015年就已经将数字经济发展中的税收问题作为“税基侵蚀和利润转移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）”的头号议题；2018年3月21日，有关欧盟地区数字领域商业活动的税收问题被正式提上日程［4］。第四，在数字化交易平台的监管领域，2019年8月份的公开资料显示，事关在线平台与商业使用者间关系的指令《关于促进在线中介服务用户的公平和透明度条例》（Regulaiton on promoting fairness and transparency for business users of online intermediation services）已经于2020年7月开始正式生效。

2020年2月19日，欧委会发布了推进单一数字市场建设的“一揽子计划”，包括《塑造欧洲数字未来》（Shaping Europe's Digital Future）、《欧洲数据战略》（European Data Strategy）和《人工智能白皮书：欧洲追求卓越和信任的方法》（White Paper on Artificial Intelligence）三份战略文件，进一步指明信息数据安全、人工智能等领域将成为欧盟地区数字经济发展的重点领域［5］。总体来看，在欧盟引领下欧洲地区的数字经济法律制度体系日趋完善。有关数字经济领域的信息数据安全、知识产权保护是欧洲地区数字经济领域立法活动的重点领域。有关数字经济的“数字税”问题、数字平台的监管问题，将是欧洲地区数字经济领域制度建设的主要方向。

2 中东欧地区国家数字经济领域立法现状

建立健全数字经济领域的各项法律规则，是欧盟实施单一数字市场战略重要举措之一。得益于欧盟及其主要国家长期以来在推动欧洲地区数字经济发展领域的一系列发展规划和政策措施，截止到2020年初，共有12个中东欧国家制定了有关数字经济的国家发展战略和规划。在立法方面，克罗地亚、波兰、爱沙尼亚、保加利亚和罗马尼亚五国表现较为积极，一定程度上代表中东欧国家数字经济领域立法的现状和趋势。

2.1 克罗地亚

克罗地亚积极在数字经济领域的立法方面开展探索。在及时落实欧盟相关指令的同时，针对数字经济发展的重点和前沿领域进行了前瞻性立法布局。国家数字基础设施建设、数字货币监管相关法律相继制定，而电子政务、电子商务和信息安全等领域也成为了立法活动关注的重点。此外，克罗地亚已经启动了将数字经济运用于司法领域的规划，旨在建立基于复杂算法和人工智能的数字化司法办案解决方案，以期提高诉讼的效率。

该国近期主要立法实践如下：1）2018年1月11日，克罗地亚政府会议通过了根据《克罗地亚共和国政府法》第24条第1和第3款制定的《关于建立国家信息基础设施委员会的决定》（Decree on the Establishment of the Council for National Information Infrastructure），旨在为监督和协调国家信息基础设施的发展，并为此设立国家信息基础设施理事会（以下简称理事会），由该国总理担任主席。2）2018年6月7日，根据《克罗地亚共和国政府法》第31条第2款规定而制定的“关于启动电子商务项目的决议”（Decree on Launching the e-Business Project）在议会获得通过，旨在为企业和个人提供集中访问公共服务信息的渠道，保障商业信息以及企业和公共部门数字通信的安全性。3）2018年7月6日，《关键服务提供商和数字服务提供商的网络安全法》（Act on Cyber security of Operators of Essential Services and Digital Service Providers on Key Service Providers and Providers of Digital Services，也称“基本服务和数字服务运营商网络安全法”）在议会获得通过，旨在将欧盟网络和信息系统安全指令（NISDirective）转为克罗地亚本国法律。4）2018年7月10日，根据《克罗地亚共和国宪法》第89条制定的《电子货币法》（The Law on eCash，也称“数字货币法”）经议会表决通过，旨在对电子货币和电子货币发行机构在克罗地亚的设立条件、运作模式以及数字货币发行机构停止运营等问题进行规定，同时明确境外电子货币发行机构在克罗地亚国内运营的相关问题。5）2018年8月8日，根据《电子货币法》第34条第12款和第41条第3款以及《克罗地亚国家银行法》第9条、第43条第2款而制定的“关于电子货币机构资本监管的决定”（Decree on the Regulatory Capital of Institutions that Operateswith Electronic Money）开始实施，将欧盟相关指令转化为克罗地亚国内法，落实欧洲议会和理事会于2009年9月16日发布的关于建立、操作和审慎监管电子货币机构业务的指令，以及2015年11月25日颁布的关于内部市场支付服务的指令。6）2018年10月12日，《公共采购电子发票法》（Law on Electronic Invoicing in Public Procurement，也称“政府采购电子发票法”）在议会获得通过，明确了根据公共采购程序所签合同而签发的电子发票必须符合欧洲标准。7）2019年2月8日，克罗地亚议会通过《公共部门机构移动设备网站和软件解决方案的访问法》（Law on Accessibility of Web Pages and Mobile Software Solutions of Public Sector Bodies，也称“公共部门机构无障碍网页和移动软件解决方案法案”），旨在确保公共部门机构的移动设备网站和软件解决方案对用户（特别是老龄人士、残障人士）的可访问性。

2.2 波兰

波兰作为中东欧地区人口数量最多的国家，经济发展趋势良好，近年来在数字经济领域也开展了一系列立法活动，信息基础设施、数据安全和医疗服务成为了该国立法关注的重点领域。《国家网络系统安全法》《个人数据保护法》《（政府采购）电子发票法》等重要的基础性法律法规相继实施。同期，《身份法》《医疗保健信息系统法》相继进行了修改和调整，以规范个人身份数据、医疗信息数据等领域的相关问题。

该国近期主要立法实践如下：1）2018年5月10日，《个人数据保护法》（Act on the Personal Data Protection）正式颁布，并于2018年5月25日起实施。2）2018年7月5日，《国家网络系统安全法》（Acton theNational Cyber Security System）正式颁布，并于2018年8月28日起实施。3）2018年7月5日修订的《电子识别与信用服务法》（Act on Trust Services and Electronic Identification）已于2018年9月11日起生效。4）2018年7月20日修订的《医疗保健信息系统法》（Act on the Health Information System）已于2018年8月23日起生效。5）2018年11月9日，《公共采购中的电子发票法》（Act on Electronic Invoicing in Public Procurement Concessions for Construction Works or Services and Public-private Partnership）正式颁布，并于2019年4月18日生效，旨在执行2014年4月16日欧洲议会和理事会关于公共发票电子发票的指令（2014／55／EU）。6）2018年12月6日修订的《身份证法》（Act on identity cards）已于2019年3月4日起正式生效。

2.3 爱沙尼亚

爱沙尼亚被誉为“真正全面数字化的国家”和“欧洲硅谷”，是全球数字信息技术发展最发达的国家之一，已经在网络安全、电子政务和医疗信息方面开展了立法的探索。该国近期主要立法实践如下：1）2018年5月14日，《网络安全法》（Cybersecurity Act）正式公布，旨在加强关键领域和重要社会公共服务领域数字系统的安全性。同时，该法也是落实欧洲议会和理事会关于确保在整个联盟范围内网络和信息系统安全性始终保持较高水平的指令（EU2016／1148）措施之一。2）2018年11月15日，爱沙尼亚卫生和劳工部根据该国《卫生服务组织法》第50（4）条制定的《医疗服务信息的跨境交换规定》（Regulation Regarding Cross-border Eexchange of Information for Health Services）正式公布，旨在解决有关欧盟电子处方和通过跨境数据交换平台传输病历数据的相关问题。3）2018年12月，该国对《公共信息法》（Public Information Act）进行了修改，对于公共机构网站和移动应用的可访问性进行了明确规定。

2.4 保加利亚

数字经济已成为保加利亚经济持续增长的引擎，也是“中国-保加利亚”合作的新亮点［6］。保加利亚在网络安全和电子政务领域开展立法实践，通过修改《政府采购法》，建立了数字化的政府采购平台。该国近期主要立法实践如下：1）2018年5月14日，修改《公共采购法》（Public Procurement Act，也称“政府采购法”），明确有关政府采购活动的特定事项（投标等流程）必须通过国家电子平台（National Electronic Platform）进行。2）2018年11月13日，公布修改后的《网络安全法》（Cybersecurity Act），规范了有关网络安全的组织、管理和控制活动，并成立网络安全委员会以支持政府活动，委员会主席由总理任命的副总理担任。

2.5 罗马尼亚

根据欧盟委员会发布的《2018数字经济和社会指数（DESI）报告》显示，罗马尼亚数字经济发展水平排在欧盟28国的最后一位［7］，但也围绕着数字签名、电子政务两个重点领域积极开展了立法活动。该国近期主要立法实践如下：1）2017年12月13日，为了落实欧盟eIDAS条例的相关规定，通过《电子（身份）识别及信任服务条例》（Law on eID and Trust Services for Electronic Transactions），明确了有关电子签名、信息服务可靠性等方面的相关问题。2）2018年12月13日，公布一项名为《公共机构网站和移动应用访问性》（Web Sites and Mobile Applications of Public Sector Bodies）的应急条例草案，对公共机构网站和移动应用的可访问性提出明确要求，为用户提供更多的便利，特别是老年人和残疾人。

3 中东欧地区国家数字经济领域立法的特点

在中东欧各国之中，克罗地亚在数字经济领域的立法实践最为积极，并在立法和司法层面均开展了相关实践。同时，波兰、爱沙尼亚、保加利亚和罗马尼亚等国也进行了相关领域的立法工作。上述国家虽然在数字经济的立法方面各有侧重、进度不一，但是对于信息安全、隐私保护等关键领域普遍非常重视。总体而言，中东欧各国数字经济发展的水平存在差异，不少国家尚未在数字经济的立法领域采取实际措施，现有的立法实践主要在以下3个方面呈现出其特点。

3.1 立法动机

基于地理、历史和政治的原因，中东欧国家深度依赖欧盟市场和资金，并高度认同欧盟规范和规则，其对外政策选择已深刻嵌入欧洲一体化进程之中［8］。因此在立法动机方面，中东欧国家数字经济领域的立法活动呈现出“被动立法”与“主动立法”共存的特点。相较而言，受限于经济和技术等方面的因素，“被动立法”仍是中东欧国家在数字经济领域立法活动的主要动机。一方面，深受欧盟数字经济领域立法、政策制定情况的影响。特别是克罗地亚、波兰等国家作为欧盟成员，将欧盟各项指令转化为国内立法是其主要动机。另一方面，为了把握数字经济发展的机遇，借助数字经济助推国家产业转型和经济发展，克罗地亚等中东欧国家积极开展立法层面的探索，在数字货币监管、电子政务、电子商务以及网络安全等领域，各项具有前瞻性的法律制度即将付诸实施。

3.2 立法内容

个人信息、公共服务和政府采购是近年来克罗地亚、波兰等国数字经济领域立法较为集中的领域。归纳而言，上述国家立法内容主要在于以下几个方面：首先，完善个人信息数字化存储、使用和管理的相关规定，特别是医疗信息相关规定，以解决数字经济发展中的个人隐私保护，特别是敏感信息的法律保护问题。其次，加强数字经济领域的基础设施建设，提高公共信息在可访问性方面的稳定和便捷程度，特别提高残障人士、老龄人士访问公共信息的便利性，以期通过数字经济的发展，缓解社会老龄化造成的各种问题。再次，强化政府采购领域数字化技术的应用水平，制定电子发票、数字化招标等有效措施，以期通过数字经济的手段，提高政府工作的透明度、从程序上减少寻租空间、提升政府各项公共事务工作的效率。因此，以个人隐私保护为代表的信息安全、以数字化公共服务设为代表的基础设施建设、以电子政务为代表的数字政府系统，构成了现阶段中东欧国家数字经济领域立法的主要内容。

3.3 立法趋势

落实欧盟数字经济领域的各项指令、借助数字经济发展提高国家社会经济发展质量、适应数字经济发展带来的新型商业模式和市场规则，是以克罗地亚、波兰为代表的中东欧国家数字经济领域立法的主要趋势。同时，上述国家在数字经济发展的前瞻性领域也开始积极进行立法方面的布局。如前文所述，在数字货币领域克罗地亚专门制订了与“数字货币”相关的《电子货币法》，成为了如今全球为数不多针对数字货币制定专门法律的国家；保加利亚在《政府采购法》中建立国家层面的国家电子平台，旨在通过数字化措施，为政府采购工作提供高效、便捷、透明和公平的交易平台；波兰和爱沙尼亚两国则对医疗领域数字化、信息化建设的议题尤为关注，在借助数字化技术提升国家医疗水平、加快地区间医疗信息共享的同时，也非常注重对于医疗信息的安全保护问题，将医患的个人隐私保护作为数字化医疗体系建设的基础性问题，不断完善医疗领域数字化信息管理、信息交流的相关规定。

4 中国-中东欧合作机遇与挑战

4.1 合作机遇

根据中东欧代表性国家的立法实践，可以对“中国-中东欧”数字经济合作的具体领域进行研判。首先，“数字货币”可以成为中国与中东欧国家数字经济合作的前沿议题，特别是数字货币监管、规制方面的交流与合作具有良好基础。以克罗地亚为代表的中东欧国家已经开始了数字货币的立法实践。同时，中国也重视数字货币领域的相关议题。中国人民银行在2019年下半年工作电视会议上表示将加快推进法定数字货币的研发步伐。因具有虚拟性和跨境特征，数字货币监管带来诸多新的跨境问题，进行国际合作是应有之策［9］。

其次，发展数字经济应对社会老龄化问题，可以作为“中国-中东欧”数字经济合作的重点议题。人口老龄化，是中国和中东欧国家共同面对的社会问题。统计数据显示，2019年中国65岁及以上人口占比达12.6%，同时，劳动力减少，老龄化导致的低生产率、公共财政压力上升等因素将制约中东欧国家1%的GDP年增长［10］。此外，在欧盟i2020战略执行过程中，欧盟委员会也强调通过推广和应用信息技术来缓解老龄化社会引发的问题［11］。因此，综合社会经济、产业技术等方面的因素，“中国-中东欧”数字经济合作在应对社会老龄化问题方面具有广阔的合作空间。例如，可以通过技术、产业或是政策等方面的合作措施，针对老年人群的健康、防护、社交和生活等方面的需要，提供数信息化解决方案；同时，提升老年人通过数字技术获得公共服务、专业服务的便捷性；甚至可以将中国日渐兴起的“智慧型养老服务”进行推广，合作共建跨地区的数字化、智能化养老服务体系。

再次，注重中东欧国家社会经济发展差异的“精准化”合作，可以作为“中国-中东欧”数字经济合作的原则。中东欧作为一个地缘政治层面的概念，地缘优势明显，是中国在欧盟市场的重要接入口。但一方面，中东欧各国存在较大的差异性，多国内部各区域发展程度不尽相同［12］，另一方面，虽然中国数字经济规模位居世界前列，但存在数字贸易国际治理话语权较弱等问题，并且面临着美欧发达国家强力挑战［13］。考虑到中东欧地区十六个国家在社会、经济和政治等方面差异性［14］，结合中东欧诸国数字经济发展的立法现状，也可以从制度文本和政策实践两个方面发现各国数字经济发展的主要方向和关键领域存在明显差异。因此，中国与中东欧国家的合作不可将其作为一个整体，应在“一带一路”框架下开展“精准合作”［15］，认真对待和尊重各国的多样性、差异性和敏感性。

4.2 合作挑战

结合政治、经济和技术等方面的因素，“中国-中东欧”数字经济合作的主要挑战来源于美国和欧盟对于中东欧国家的影响。一方面，特朗普政府将中东欧地区视为应对大国竞争的战略立足点，干预中国与中东欧国家的合作［16］。另一方面，欧盟多次质疑中国-中东欧国家合作动机并加大干预力度，出台投资安全审查机制，并对中国在中东欧国家火电等能源投资项目加强环境审查力度，干扰中国与中东欧国家在知识产权保护、政府采购等方面的合作［17］。考虑到中东欧地区作为“一带一路”倡议进一步推进的必经之地，国家间的数字经济合作必然涉及到数据安全的议题，且由于中东欧国家在立法上与欧盟的日趋一致，严控数据安全将成为常态化，有关数据保护相关的用户信息收集、数据本地化存储以及跨境传输等问题，将很有可能成为未来几年“中国-中东欧”数字经济合作的“红线”或主要风险点。这一风险将体现于经济、贸易、法律以及双边或多边协议等诸多方面。根据前文分析，有关数据信息的隐私保护，是欧盟现阶段各项数字经济领域立法的关键领域。各项指令的相继出台，形成了严密的个人信息数据保护法律规则体系。相关法令内容之全面、规则之严密、惩罚措施之严厉，甚至被视为“国际经济新壁垒”。正如有学者指出，GDPR的变化会使我国“涉欧”数字企业合规成本增加，进而导致在欧盟市场推进受阻［18］。中东欧国家相关立法的现状，也反映出欧盟地区在数据信息隐私保护日趋严格的趋势。因此，在“中国-中东欧”数字经济合作过程中，需要尽量避免选择与数据安全直接相关的领域，淡化数据保护问题对于合作进程的影响。