浅析事业型代建单位管理难点和对策

顾宏伟

(工程代建管理办公室,北京 100088)

2004年，国务院正式出台《关于投资体制改革的决定》明确指出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式[1]。其目的是解决行政机关直接管理建设项目造成的“投资、建设、管理、使用”四权合一的模式，是促进我国政府投资项目建设项目健康发展的重要举措。

1 我国代建制的典型模式[2-4]

1.1 上海模式(指定专业公司代建模式)

上海模式为政府专业代建公司模式，由政府组建或指定若干家具有较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司，或是确定短名单、有限选定代建机构的方式，按照企业经营管理的方式代理建设。

1.2 北京、厦门模式(市场竞争代建模式)

北京、厦门模式为政府设立准入条件，按照市场竞争原则，批准若干家具有较强经济和技术实力的项目管理公司参与，自行组织或委托专业招标代理机构，通过公开招标的方式，择优选择具备相应资质的代建公司承担代建任务。

1.3 深圳模式(政府专业管理机构模式)

深圳模式为政府成立具有较强技术实力的政府机构或事业单位，如深圳市建筑工务署等，这些机构按照政府事业单位进行管理(又称事业型代建单位)，在政府的授权下，对所有政府的投资建设项目实施代理建设。

2 事业型代建单位管理的难点

事业型代建模式实质上是一种集中代建模式，由事业型代建单位代替政府行使业主权力，对工程的可研论证、建设手续审批、设计委托、工程招投标、施工管理、竣工移交等全过程全方位负责。这种单位以政府机构的身份出现，能够统筹利用各种资源，发挥规模效应，实现工程、财务专业人力资源共享和代建管理经验共享，取得了较好的管理效益，但在运行过程中还存在以下管理的难点。

2.1 与使用单位之间的角色定位和职责划分[5]

代建单位虽按照政府指令，具有独立行使项目法人的权利，但代建项目管理的好坏，与使用单位的积极配合密不可分，尤其是在项目前期可研论证、项目需求提报、后期维护管理等方面，需要使用单位积极参与，而在设计管理、施工管理、采购招标等专业性强的方面，需要使用单位给予代建单位空间，不过度参与。要避免因为权责不清，相互掣肘，影响项目管理。

2.2 编制员额少与代建项目多的矛盾

受事业单位编制员额限制，事业型代建单位不可能像企业型代建单位一样，随着代建任务量的增大，通过增加人力资源来满足项目管理的需要。当代建任务量较少时，事业型代建单位可以很好的利用专业优势进行代建管理，然而，随着代建单位承担的建设任务增加，人少事多的矛盾越发突出，导致管理上的失控，轻则影响工期进度，重则导致质量事故。

2.3 缺乏竞争，难以形成有效激励

事业型代建单位执行代建任务为政府指定，代建所需经费一般从项目管理费中支出，不是以盈利为目的，难以通过代建项目管理效益的提高实现经济上的回报。这种事业型管理模式导致代建单位难以通过经济激励措施，提高管理水平，创新管理模式。导致所属人员按部就班、平平稳稳的多，大刀阔斧、敢于创新的少，单位长期发展动力不足。

3 事业型代建单位管理效益提高的办法和举措

对于事业型代建单位在管理过程中的难点，如何解决和避免，从而提高事业型代建单位的管理效益，笔者认为可以从以下几个方面进行尝试和探索。

3.1 完善细化职责分工

在事业型代建模式下，各项目使用单位虽不承担建设单位职责，但依然需要在项目决策实施和交付后的全生命周期担当一定角色，其与代建单位之间的职责需要有明确的界面，可以通过政府指定规定和签订代建协议的方式，将双方职责明确细化，在哪个阶段，由哪个单位发起，哪个单位协助，哪个单位决策，要有清单式的表述。如在项目建议书阶段，应由使用单位牵头，代建单位利用专业优势和经验提供技术协助；在可研论证阶段，应由代建单位牵头，使用单位共同参与，从使用方角度提出意见建议；在项目实施阶段，代建单位牵头，使用单位监督配合；在运行使用阶段，使用单位牵头，代建单位提供协助。

另外，在工程实施全过程中，工程使用单位应指定专人参与工程全过程，为两家单位建起沟通纽带，既能将项目进度随时反馈使用单位，又能监督项目建设情况，更有利于使用单位接收使用项目后的管理保修。

3.2 优化管理组织结构

从事业型代建单位的组织结构来看，大多数采用的是项目型组织模式[6]，即以项目为中心，集中多种人力资源组成的组织模式，设置项目负责人，根据工程规模配备专业管理人员，同时设置规划设计部、工程管理部、造价财务部等职能部门，对各项目进行支撑和协助管理。这种模式所需人员众多，也无法发挥项目组合管理规模优势。

笔者认为，可以尝试组建以大项目经理为核心的管理模式，即按照项目建设地点或类型成立几个大的项目经理部，每个经理部负责几个或十几个距离相近或类型相同的项目管理。大项目经理由代建单位决策层领导担任，如总工、主官副职等，项目经理部成员由各职能部门派人组成，这些人员双重身份，受双重领导，并以大项目经理领导为主。

以上模式的特点在于：经理部人员代表各自职能部门专职参与经理部项目管理，可以在各自职能部门的支援下，负责该经理部所有项目的与其所在职能部门业务相关的工作，如规划设计组派驻人员负责项目的规划和设计管理工作。同时，项目经理为公司决策层领导可以调动资源，协调解决矛盾问题。项目经理部可以根据所管理项目情况，采用批量采购、捆绑招标、战略合作等多种方式发挥集中管理模式效益。

3.3 充分引入社会力量

充分利用社会管理力量，委托专业的工程咨询公司、工程造价公司、工程管理公司以及其他专项咨询公司，对工程项目管理提供智力支持，即“花钱买服务”，通过更专业的管理咨询获得更高的管理效益。聘请相关领域专家专职或兼职成立专家咨询委员会，对设计工程可研、设计方案、造价管控、质量监督、设备材料等提出专家意见，为代建单位决策提供更加专业的建议。

3.4 强化内部督导问责

成立监督督导部，由代建单位主官直接领导，负责监督人员履职尽责情况，防范廉政风险。对各经理部实行绩效考核，根据各经理部投资完成情况、工程质量情况、安全文明施工情况、工程进度目标完成情况、工程造价管控情况等各方面进行评分考核，奖优罚劣。在不违反事业单位制度规定的情况下，适当设置一定的经济奖励，对有较大贡献的管理人员进行经济奖励，激励其工作积极性。邀请审计部门、使用单位等对资金使用、招投标过程、造价管理、投资控制等进行全过程审计监督，为工程项目管理提供助力。

4 结语

近年来，随着我国建筑工程项目的全面发展，政府投资项目逐年增多，项目代建制在各地各部门之间发展迅速，为政府投资项目的管理起到了很好的作用，但从当前来看，各种代建实施模式还存在许多问题和难点，需要代建单位、使用单位和政府部门在代建过程中通力合作，创新管理体制和机制，提高代建管理效率，为政府投资项目建设提供有力保障。