PPP项目建设管理关键问题研究

唐 强

(中国水利水电第八工程局有限公司，湖南 长沙 410000)

PPP模式最早是在2013年的十八届三中全会上被提出的，自从该理论被提出以来，PPP模式在中国已经有了近十年的发展，在这些年的发展过程中，PPP模式历经了几个阶段的变化与发展。在2013年的十八届三中全会上，国家主要是希望通过特许经营等方式为经济社会的发展引入社会资本方，从而全面提升社会建设的效率与经济效益。到了2014年，国务院、发改委等主要部门也开始从PPP模式的各个内容入手，推动该模式在中国的发展。国务院响应国家的号召，通过PPP模式来继续激活经济、推动经济稳步增长。2020年2月，国家颁布了《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》，要求加快项目入库进度，缩短项目落地开工建设周期，切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用，在这样的背景下，我国的学者也纷纷从PPP模式的各个角度入手，对其风险管理、项目研究、法律法规、应用领域等方面展开了长期而又复杂的研究工作，并且结合我国发展的现状，在行业内形成了我国特色的PPP项目特点，为PPP项目的推动奠定了良好的基础。

1 PPP项目建设管理中的风险问题研究

1.1 经济风险分析

在目前我国经济发展的格局中，我国经济呈现出新的发展态势，由高速增长转变为中高速增长，在全球经济一体化的影响趋势下，我国的经济发展依然面临着众多的风险。PPP项目在执行的过程中很容易受到外界经济环境的影响，尤其是项目管控面临着巨大的挑战。在2019年7月，国家颁布了《国家发改委发布关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》对PPP项目投资运营中的经济风险进行了强调与分析。例如，在当前通货膨胀率居高不下的经济环境中，PPP项目的落地需要将通货膨胀的情况考虑在内，同时还要将国际货币市场以及汇率风险所带来的影响充分考虑，从整体上来说，PPP项目所面临的经济风险是相当大的。

1.2 政治风险分析

PPP项目在我国的落地与实施最初是由我国政府牵头推动的，因此PPP项目的内在模式也就决定了该项目类型会受到政治环境的巨大影响，例如，国际关系的剧烈变化甚至战争的出现都会对PPP项目的建设管理带来较大的影响，事实上，中美贸易战的开展也对我国PPP项目的推进产生了巨大的影响。除此之外，国内政治政策方针以及法律内容的调整也会对PPP项目建设管理工作带来显著的影响，政策的调整会使得项目的流动资金或者固定资产发生巨大的变化，从目前政治发展的主要方向来看，政治风险对于PPP项目建设管理工作带来的影响主要有两个方面的内容。第一，政策的稳定性会对项目管理带来显著地影响，尤其我国税收制度的调整、政府规章制度的改变等均会对相关管理工作产生一定的影响。第二，政权的稳定性。PPP项目管理不仅在我国得到了广泛地发展，在众多的西方发达国家也有着一定的发展，我国的政党制度保证了PPP项目管理工作能够有序地推进，而对于西方发达国家来说，政权的更迭会对公共项目产生巨大的影响，多政党的国家在权力交换的过程中会出现利益方面的争端，从而使得PPP项目管理工作所面临的外部政治环境发生巨大的变化。

1.3 技术风险分析

PPP项目在推进与实践的过程中具有较多的优势，例如在具体的应用过程中，可以使得民间资本与政府资本相互深度融合，优化了资源的配置，全面提升了资本的利用效率。技术风险是PPP项目建设管理工作的一项重要风险管理内容，在科学技术日益发展的现代社会中，项目建设与技术有着非常大的关联性，尤其是技术的可操作性性、先进性以及完善性均会对整个项目产生巨大的影响。在对PPP项目的规划和实施的过程中，需要充分考虑技术的因素，并且合理设计施工工序，解决技术方面的障碍，使得投入产出比处于合理的范围之内。在行业发展中，有众多的PPP项目并未落地，是因为关键性的技术问题没有得到充分地解决，最终使得一些前景良好的项目至此搁浅。

1.4 地方债务风险

地方债务风险也是PPP项目建设管理过程中可能存在的一种风险。地方债务风险主要指的是地方政府在项目建设过程中承担债务但是无能力按期还本付息的可能性以及产生的不良后果，地方债务风险的影响波及面较大，因此2019年3月《关于推进政府和社会资本合规规范发展的实施意见》，规定政府责任占比，进一步防范地方债务风险的发生。

2 PPP项目建设管理措施研究——以某市市民健康项目为例

2.1 项目总体概况

本次研究的案例是某市市民健康中心项目的相关内容，该项目的建设是由市政府主导的，由某建设集团负责开发建设的PPP项目，且商业银行、大型证券公司等企业也对该项目进行了投资。健康中心项目的位于市内繁华地段，预计占地面积约为266666m2，总建筑面积为328865m2。地上建筑面积约为25万m2，地下建筑面积约为8万m2，从总体规划来看，该建筑物的容积率为0.92，该PPP项目要分成两期进行建设，工期约为40个月。

从建设标准来看，该健康中心是按照国内三级甲等综合性医院的标准进行建设的，该项目完工之后将会成为本市占地面积最大的医疗综合体，不但集中了各类医疗资源，而且还是医学卫生研发的主要基地，可以说，该建筑是集中各项功能为一体的医疗中心。

2.2 PPP项目建设管理风险识别

结合市民健康中心项目所面临的外部和内部风险，对其所面临的重要风险进行重点分析。

2.2.1 经济风险分析

一般而言，经济风险主要是由通货膨胀率、汇率风险、货币政策影响等所造成，目前我国的经济环境处于比较稳定的状态中，市场汇率、通货膨胀情况也相对来说比较稳定，因此，价格的变动是经济风险的主要内容。市民健康中心的PPP项目开发建设需要投入大量的人力与物力，在较短的时间内是不可能将项目所需要的全部材料准备齐全的，所以在该项目的推进过程中，会产生施工人员的招聘、材料的采购、大量机械设备的租赁等情况，而且这些内容所产生的成本会因为市场环境的不同而产生较大的差异，举个例子来说，若水泥和钢材因为市场的供给不足而产生价格的大幅度上涨，那么市场风险也就会进一步加剧，整个项目的投资成本也会显著地增加，企业的融资压力也会上升。

2.2.2 政治风险分析

PPP项目管理模式从本质上来说是一种“公私合营”的融资管理方式，社会公益、基础设施建设、技术改造等内容均会在该项目中得以体现，国家对于PPP项目的管理也是抱以支持态度，并且制定出了相应的政策对其引导与推广。但是对市民健康中心工程建设的主要内容来看，该项目不仅仅是要形成医疗中心，而且还与科研中心建设紧密相关，因此政策风险对该项目的影响也是比较大的。该PPP项目的建设管理内容与医疗行业密切相关，所以在建设的过程中不仅仅要符合建筑工程中的相关内容，而且还要充分考虑医疗卫生行业的建筑特点，因此，该PPP项目要充分地考虑建筑与医疗卫生行业的结合。

2.2.3 技术风险分析

在设计方案的确定上，该PPP项目没有太大的问题，但是由于该工程属于大型医疗综合体的建设，其建设内容涉及到方方面面的内容，不但要符合建筑行业的标准，而且还要符合医疗建筑的相关要求，除此之外，工期仅有40个月，在短短的时间内需要完成328865m2的建设以及内部装修工作，时间紧、任务重，所以在运营风险中，进度控制、质量管理、安全管理是其主要的风险因素。同时，医疗卫生建筑的用途规范也会受到外界环境、市场环境等的影响，很有可能会涉及到工程的变更，一旦发生相关的变更事件，那么就会直接影响到项目的进度与质量等问题，因此，运营风险中的项目管理工作必须加以注意。

2.2.4 地方债务风险分析

对于这一PPP项目而言，投资回报的周期非常长，因此投融资是该项目主要面临的财务风险。上文中已经提及，该项目是由市政府牵头的，某建设集团承接的，各家银行与证券公司共同投资的重大民生项目，由于工期较长，项目所涉及的各类物资均会发生价格的变化，再加上行业中政策的变动会对项目的实际投资金额产生影响，如果变动幅度比较大，那么会使得融资金额不足，在建设的过程中就会面临着融资压力，所以，该项目面临的主要财务风险就是投融资方面的压力。

2.3 PPP项目建设管理风险的应对措施

第一，面对上述分析的经济风险分析，该项目首先需要进行充分完善的市场调研，其中需要对建筑材料的采购价格以及机械设备的市场供需状态进行充分地调研，掌握市场供给关系，在保证材料来源充足的前提下，与多个供货商合作，避免因为一家供应而产生材料短缺的现象，其次，要与有资质的供应商展开长效合作机制。力争实现在供货商中取得较低的材料供应价格，由于该项目的工期较长，因此应当在合同中说明因为市场价格的变化而进行调整的比例，将采购的金额控制在合理的范围内。

第二，面对政治风险需要从以下几个方面着手改进。在项目开始建设之前，组织全部员工学习行业规范，了解医用建筑的施工注意事项，并且对于医疗卫生行业内的新要求要及时关注。此外，承建公司应当针对医疗卫生建筑中的细节印发应知应会手册，要求每一位员工熟练掌握，力求项目能够一次性地达到医疗综合体建设的要求。

第三，降低技术风险。首先需要加强项目管理，可以引入当前先进的BIM技术平台，事先模拟项目过程，将不合理之处提前剔除，有效地规避项目中的风险管理问题，若项目发生了变更，那么就需要在BIM体系中调整，并且再次完成模拟仿真。其次，需要在PPP项目开发与管理的过程中建立全面项目审核机制。审核的内容一定要更加细化，其中应当包含图纸的设计细节、工程的进度安排、开发成本的估计、安全标准等几个方面的内容，针对项目进行过程中的进度、成本以及安全性问题，仅仅有项目的前期控制是远远不够的，对于成本的偏差、质量的偏差以及安全不过关等方面的内容需要准确地计算与反馈，并且据此进行方案的调整。

第四，地方债务风险的防范措施分析。该PPP项目所面临的主要风险是投融资的风险，因此可以采取以下几个方面的措施进行管控。首先，可以在PPP项目管理过程中建立全面预算管理体系，该项目由于工期较长，工程量较大，资金链也相对较长，因此应当建立全面的预算管理体系。做出合理的预算报表，并且按照项目进度与规划有效地把握项目的投资金额和各阶段的投资比例。在关键阶段的相关管理工作中，要建立审核机制，设置财务风险的预警，从而实现对项目投资的有效控制，其次，需要在该项目的推进过程中进一步完善项目合同的管理机制。该PPP项目是某市人民政府与某建设集团为代表的私营企业之间签订的特许经营协议，涉及到各类合同文件，例如采购过程、招投标文件、融资协议的内容，在这些文件中清晰地规定了各方参与工作的职责以及风险事件中所承担的角色，并且这些规定内容具有法律层面的意义。由于工期较长，那么后期运营的特许经营期也随之变长，在这个长期的阶段中是需要这种具有法律约束力的合同文件来明确各个投资主体的利益分配以及风险分担的情况的，通过这些合同文件的呈现，参与项目的各方面利益集团可以遵守自己的承诺，共同推进项目的有序开展，从而保证项目实现盈利。合同管理机制是大型PPP工程管理中的有效机制，它的存在能够保证项目顺利实施并且对其中的内容进行法律层面的约束。

3 结 语

在建筑行业欣欣向荣发展的背景下，PPP项目投资成为了项目建设中有效的融资方式，但是由于PPP项目在我国的应用模式不够成熟，所以，PPP项目的开发过程中会面临着众多的管理风险问题。本次研究立足于实际，结合某市民健康中心建设的相关内容对PPP项目建设管理中的关键性问题进行了研究与分析，在未来的发展过程中，PPP项目管理工作需要更加贴近工程实际，重视各类风险的发生情况，尤其是要对市场环境进行重点的监测，增强对财务风险管理的重视程度，从而促进项目的健康发展。