中国人民大学教授常凯：根治欠薪痼疾须工资支付法治化

罗燕

春节将至，农民工讨薪又成社会热点，不过，今年更热的是国家治理农民工欠薪顽疾的力度。

国务院在治理拖欠农民工工资方面推出了大动作，《保障农民工工资支付条例》（以下简称条例）于日前公布，自2020年5月1日起施行。条例从落实主体责任、规范工资支付行为、明确工资清偿责任、细化重点领域治理措施、强化监管手段等方面对保障农民工工资支付作了规定。

“到2020年农民工工资基本无拖欠”的目标能否如期实现？欠薪顽疾怎样才能根治？就相关问题，《民生周刊》专访了中国人民大学劳动人事学院教授常凯。常凯长期关注农民工问题，做过很多相关调研，也参与了条例制定中的专家论证。

劳动法制更完善

民生周刊：每到春节前，农民工讨薪事件便在各地出现，为什么农民工讨薪在年底特别多？

常凯：因为农民工的工资支付不是月薪，是“年薪”。这么多年来，由于建筑行业的运行机制是承包制，建设方给施工方是按照完成多少工程付钱，工人也不是按月给薪，通常是给一部分生活费，最后年底结算。而年底往往没有现金，给不了工人，所以欠薪问题到年底就集中表现出来了。有钱没钱，回家过年，农民工兄弟辛苦一年，也要讨回自己的辛苦钱。

按法律要求，工资应该按月足额以货币形式支付，这次条例就明确规定，人工费要按月发放，建设方给工程方的钱，工程款和工资款要分开。

民生周刊：农民工欠薪问题的治理，可以说是年年喊、年年欠，已经成为社会顽疾。现在提出根治拖欠农民工工资问题，您觉得能实现吗？

常凯：我们首先要理解什么叫“根治”。根治不是说今后一点儿欠薪的情况都不会出现，因为，个别工人被欠薪在市场经济中是无法杜绝的。

我们根治的是中国式欠薪，它有几个特点：一是长时期，欠薪作为社会问题已经持续20余年；二是大面积，全国各地各个行业、产业几乎都有，比较集中的是在工程建筑行业；三是大数额，动辄几十万、上百万元；四是集体欠薪，多的可达数百上千人。

我们根治的是这种长时期、大面积、大数额的集体欠薪。如果能认真贯彻落实条例，我认为是可以实现的。

从帮助讨薪转到预防欠薪

民生周刊：您觉得条例的出台，对于根治欠薪有什么意义？

常凯：欠薪是对工人劳动报酬权的侵害，劳动者是靠工资养家糊口，欠薪直接影响工人的生存。所以，法律规定要按月足额发给工人。但对于工资报酬虽然原则上有规定，但如何保证实现，我们没有更细致的规定，也没有具体罚则。

比如，建筑业农民工的工资都是“年薪”，本身就违法，可是这已成为建筑行业约定俗成的通行模式，法律完全被忽视了。

条例出台的意义在于，根治欠薪必须工资支付法治化。治理欠薪的思路要从帮助讨薪转变为预防欠薪，而预防欠薪最根本的办法就是依据法律支付工资。条例出台，意味着工资支付有了可操作性的法律依据。

治理欠薪过去我们也有一些措施，但没有形成机制，条例出台背景就是要解决农民工欠薪问题，特别是建筑工程领域的欠薪问题。条例出台将治理欠薪上升到法律层面，并形成了一种法律机制。

民生周刊：具体而言，我们应该怎样根治欠薪顽疾？

常凯：最近几年我们采取了一些措施，像欠薪入刑、欠薪企业黑名单、讨薪法律援助等，这些事后惩治和救助方法虽然有一定效果，但不能根治欠薪问题。

根治的关键不是去讨薪，而是事前预防，不让欠薪出现。完备的工资支付制度是治理欠薪最根本的办法。

条例特别对于工程建设领域农民工工资支付制度，作了具体规定，这个制度主要包括5个方面的内容，即分账管理、工资专户、总包代发、农民工实名制、维权告示。

这构成了保障工资来源（从哪儿来）、确保工资安全（放在哪儿）、明确发放主体（谁来发）、保障发放到人（发给谁）、加强监督（谁监督）等系统的工资支付制度体系。

这个制度的设计和出台，是在中央高度重视下完成的。国务院成立了领导小组，成员包括19个部委的负责人，并自上而下形成以人社部劳动监察部门为主导的包括住建、税务、发改等相关部门分工合作、齐抓共管的工作系统。另外，条例还规定了追责问责机制和失信惩戒机制。

根治欠薪是个系统工程，条例所构筑的工资支付制度，需要社会各方面，包括劳资政三方以及相关政府部门、社会组织，积极宣传贯彻，推动这个问题的解决。另外，如何发挥各级工会作为劳动者代表的作用，需要重视。

民生周刊：您觉得条例所规定的工资支付制度，在现实中能有效遏制或根治欠薪顽疾吗？

常凯：我自己关注欠薪治理有20多年了，在全国各地做过一些调研，了解到各地都有一些好的做法。

如湖北恩施，从2016年开始推行工资准备金、银行代发、工人实名制、授信代偿等建筑业工资支付制度，建立工资支付系统平台，至今累计采集建设工程项目信息3199个，在建工程项目970个；采集务工人员信息16.9万人，有51万人次农民工通过银行领取工资29.46亿元，实现进入系统平台监管的建设工程项目农民工欠薪为零。此外，其他地方也有许多经验。

條例中这些具体的制度设置，正是在总结借鉴各地治理欠薪经验的基础上提炼形成的。事实说明，这些做法是行之有效的。

条例将这些有效做法上升为法律规定。只要我们能认真贯彻实施，欠薪问题就能够有效地遏制或根治。

根治欠薪关键在执法

民生周刊：我们在采访中了解到，一直以来，劳动监察的执法力量比较弱，您怎么看？

常凯：我们在劳动监察方面的执法力量确实比较弱。除了专业素质还需提高外，人员编制太少是个大问题。发达地区一个镇就有上千家企业，劳动监察部门往往才几个人，根本监管不过来。

由于，欠薪问题的出现比较复杂，尤其是集体欠薪，并不是简单地到那儿一看就解决了。有的是政府问题，有的是承包商问题，有的是分包问题，有的是资金欠缺，有的是恶意，也并不是监察部门就能解决的，所以必须协同治理。

而且，有的地方政府为了发展经济，追求GDP，往往出现欠薪问题后态度暧昧，有时恐怕还会庇护企业。这仅靠劳动监察部门是难以处理的。

这次条例出台，给劳监部门依法监管处理欠薪问题提供了法律依据和支持。同时，条例要求建立农民工工资支付监控预警平台，使劳动监察部门可以利用高科技更有效地执法。以往，劳监部门基本上是不告不管，因为主动去查没有这个力量。现在有了这种系统平台，劳监部门可以随时随地了解检查监督工资支付状况，发现问题可以立即调查并依规处理。

民生周刊：在您看来，今后我们根治欠薪问题还存在哪些难题？

常凯：欠薪，在中国已经成为痼疾。一副药下来，恐怕不会药到病除。而且，药效能不能到，还得看我们的工作推进才行。

首先是执行问题，我们能不能有效执行法规？谁来执行？如何落实？这就要求各级政府必须要把根治欠薪当成一个非常重要的政治任务做起来。

其次，在执行过程中肯定会有阻力。因为过去建筑行业实行分包制，层层分包、违法分包，存在很多灰色地带和潜规则，这就容易发生寻租和腐败，产生既得利益群体，他们会消极和抵制。而且，条例实施要求改变管理无序化，实现管理精细化，企业也有个适应过程。

再次，它是一个系统工程，不是一个部门能完成的。人社部门牵头，其他部门不配合也不行，部门间还需要磨合。另外，在企业，建设部门和施工部门的利益怎么分配？要马上改变多年形成的传统或惯例，不容易做到。

还有一些技术性问题需明确，如分账管理问题、银行专户问题、实名制问题、总包代发问题、法律监督和救济问题，以及系统平台管理运用问题。这些问题，条例只是原则规定，亟须人社部及相关部门制定具体的配套规章，以使各地在贯彻实施中有所依据和遵循。