赏析·积极推进应急管理体系和能力现代化

刘志辉

2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。

新中国成立后，党和国家始终高度重视应急管理工作，应对自然灾害等各类灾害事故的能力不断提高。1950年6月，在中共七届三中全会上，毛泽东对我国的灾荒情况进行了分析，指出，“我们国家去年有广大的灾荒，约有一亿二千万亩耕地和四千万人民受到轻重不同的水灾和旱灾”“全党和全国人民必须一致团结起来”“必须继续认真地进行对于灾民的救济工作”。

“认真地进行对于灾民的救济工作”，毛泽东身体力行。1950年初，为解决苏北地区严重灾情给灾民带来的生活困难，苏北区委向中央报告，请求加拨粮食和食盐予以救济。毛泽东亲自作出批示，请时任政务院副总理的董必武就此事予以处置，不仅要求“以结果告我”，而且急切地问询“二千万斤粮一千万斤盐是否可以照拨，并及时运付？”对灾民的关心之情，流露于笔端。一波未平，一波又起。这一年的7月10日，湖南人民军政委员会主任程潜就解决湖南夏荒问题致信毛泽东。第二天，毛泽东就批示中南局和湖南省委，请其对程潜信中所提再拨二千万斤赈济米一事加以研究，“如有必要宜即照拨并宜速办”。“宜即照拨”“宜速办”，短短几个字，便把解决夏荒问题的那份急切充分地体现出来。这样的例子还有很多。1952年9月30日，谢觉哉向毛泽东摘要转报中央湖北灾情视察组的报告，报告说，湖北省入夏以来，大部地区90余天未下透雨，全省受灾人口675万、田地870万亩，轻灾遍及39县，据说为30年来所未有。看了报告之后，毛泽东心情沉重，随即向时任政务院副总理邓小平作出批示，提出明确要求：“湖北和皖北今年灾情颇重，必须统筹救济，请你加以注意。”

在中国，水灾一直是常见的自然灾害。毛泽东对解决水灾给予特别关注。1950年7月至9月间，他先后四次对组织大规模导淮工程以根治淮河作出批示。1954年夏季，长江流域连降暴雨。7月下旬至8月上旬，发生了百年一遇的特大洪水。在洪峰到来之际，经中央批准，先后三次启动荆江分洪工程，保住了荆江大堤。毛泽东得知这一情况，挥笔题词：“庆祝武汉人民战胜了一九五四年的洪水，还要准备战胜今后可能发生的同样严重的洪水。”1955年12月21日，在毛泽东为中共中央起草的给上海局、各省委、自治区党委的通知（即《征询对农业十七条的意见》）中，更是对消灭普通的水灾旱灾提出明确目标：“同流域规划相结合，大量地兴修小型水利，保证在七年内基本上消灭普通的水灾旱灾。”

对于灾情，毛泽东提倡“如实公开报道”。1959年6月，广东省遭遇解放以来最大的洪水，灾情严重，损失巨大。在看了新华社编印的《内部参考》刊载的《广东水灾继续发展全省工作中心转入抗洪救灾》和《广州市人民极度关心汛情的发展》两篇报道后，毛泽东对灾情报道工作作出明确批示，强调这样几点：一是报道内容，既包括自然灾害也包括工业方面重大事故灾害，既包括灾害情况也包括政府救济和人民生产自救情况;二是报道程度是“一点也不要隐瞒”;三是报道目的是“唤起人民全力抗争”。

新中国成立70年来，我国应急管理体系不断调整和完善，成功应对了一次又一次重大突发事件，有效化解了一个又一个重大安全风险。党的十八大以来，我国应急管理工作更是取得长足发展。习近平总书记站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，把构建应急管理体制和优化应急管理能力体系建设摆到重要位置，解决了事关应急管理工作全局和长远发展的重大理论和现实问题。

一是明确努力方向。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对应急管理工作提出明确目标：健全公共安全体制机制，“完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系”“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。

为实现这一目标，我们一直在努力。其中，组建应急管理部是以习近平同志为核心的党中央作出的一个重大决策部署，有利于最大限度发挥中国特色应急管理体制的效能。为提升防灾减灾救灾能力，将国家安全生产监督管理总局的职责和国办、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、中国地震局涉及应急管理的职责，以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部。应急管理部是防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门，主要负责国家应急管理及体系建设，组织开展防灾救灾减灾工作，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作，以及安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。发生一般性灾害时，由各级政府负责，应急管理部统一响应支援。发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央组織应急处置工作。组建应急管理部，既考虑了我国实际情况，也借鉴了国外管理经验，有利于整合优化应急力量和资源，建成一支综合性常备应急骨干力量，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。

二是树立安全发展理念。2013年上半年，全国多个地区接连发生多起重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失。习近平总书记对此高度重视，就做好安全生产工作作出重要指示：“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”“要始终把人民生命安全放在首位，以对党和人民高度负责的精神，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，把安全生产责任制落到实处，切实防范重特大安全生产事故的发生。”“发展决不能以牺牲人的生命为代价”，这句话习近平总书记后来多次提到，而且要求这个观念“必须在全社会牢固树立起来”。党的十九大报告重申了这一主张，强调“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想。”

安全发展理念充分体现了习近平总书记对保障人民生命安全的高度重视，也是以人民为中心的发展思想的生动体现。以城市安全为例，习近平总书记认为，我国城市安全形势不容乐观，各地不断出现“楼歪歪”“楼脆脆”“楼倒倒”等问题，很让人揪心。在他看来，出现这些问题，原因是多方面的，如规划不合理、建设质量不合格、后期管理不到位，等等。他要求，无论规划、建设还是管理，都要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。应该说，这是安全发展理念在城市管理中的具体体现。

三是加强应急救援队伍建设。在主持第十九次集体学习的讲话中，习近平总书记首次提出要“建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”，并提出五项举措：采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用;强化应急救援队伍战斗力建设，抓紧补短板、强弱项，提高各类灾害事故救援能力;坚持少而精的原则，打造尖刀和拳头力量，按照就近调配、快速行动、有序救援的原则建设区域应急救援中心;加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制，发挥高铁优势构建力量快速输送系统;加强队伍指挥机制建设，大力培养应急管理人才，加强应急管理学科建设。

2018年11月9日，在国家综合性消防救援队伍授旗仪式上，习近平总书记对消防救援队伍提出四点要求，分别是始终对党忠诚、做到紀律严明、敢于赴汤蹈火、永远竭诚为民。一年多来，近20万消防指战员铭记习近平总书记殷殷嘱托，有力应对了一场场灾难事故，以实际行动履行了“为维护人民生命财产安全、维护社会稳定贡献自己的一切”的铮铮誓言。在主持第十九次集体学习的讲话中，习近平总书记号召应急救援队伍全体指战员都做到这四点要求，以成为党和人民信得过的力量。

四是严格落实责任制。在这次讲话中，习近平总书记再次要求各级党委和政府切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。做到这一点，一方面，要建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度，对玩忽职守造成损失或重大社会影响的，依纪依法追究当事方的责任;另一方面，要发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好“防”和“救”的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。

早在2013年，习近平总书记就提出，安全生产工作，不仅政府要抓，党委也要抓。党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。2015年，在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时，他就要求各级党委和政府切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，明确并严格落实责任制。在落实责任制方面，习近平总书记的要求是一贯的。

加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。我们有着新中国成立70年以来应对自然灾害等各类灾害事故的经验，尤其是有着党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央加强应急管理工作的理论和实践，我国的应急管理体系和能力建设一定能够顺利实现党的十九届四中全会所确定的目标。