加快推进全过程工程咨询促进工程质量全面提升

文 / 董发根

2017 年2 月24 日，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号）发布，明确指出加快推行工程总承包和培育全过程工程咨询（以下简称“新模式”）。《意见》鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。2020 年4 月，《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准》（征求意见稿）发布，提出政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。

2019 年3 月15 日，《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515 号）发布，该文件根据（国办发〔2017〕19 号）等对推进全过程工程咨询服务作了进一步细化。随后国家有关部门先后发布了文件通知，如取消招投标代理资质，调整了咨询、监理、施工、设计、造价资质的管理等，《建筑法》也作了第二次微调。各地根据上述文件政策精神，也制定了相应地方法规，但3年多时间过去了，实质性的建设工程组织模式转变步伐并不太快，“五方主体”模式仍占主流。

根据浙江省各地的实施情况，目前推行“新模式”的项目，民营企业占业务总量不足1/3（央企、国企比例高些），就全过程工程咨询而言，服务内容主要以“监理+造价”为主，其他服务内容涉及很少。

新模式推行的阻碍因素

当前，推行“新模式”存在“上下迫切，中间冷淡”局面，亦即国家顶层和基层企业比较迫切，地方政府和建设单位则比较冷淡。笔者认为，究其原因主要有以下几点。

第一，建设工程是特殊商品，其投资大、形成过程复杂，受政策、技术、环境和人为因素等制约。大家都知道国家推行“新模式”方向正确，但“新模式”的实施主导权在各级地方政府和建设单位，建筑企业则处于被动状态。因此，国家出台“新模式”的配套政策法规是关键，应尽快缩短新旧模式政策的交替过渡期。

第二，《建筑法》颁布20 多年以来，相关配套政策法规（“五方主体”模式）已成习惯，同时，“新模式”优越性的宣传和推广力度不够，一些地方政府和建设单位对“新模式”的作用和意义理解不深，担心“新模式”无法控制，个别建设单位存在“减少权利”的想法，主管部门和建设单位也存在“多一事不如少一事”的等待观望心态。

第三，长期以来，投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业服务“碎片化”、专业“单一化”问题严重，虽然有试点项目，但全过程工程咨询服务内容过少，如所谓的全过程工程咨询，服务内容仅施工阶段的“监理+造价”管理，前期策划、设计优化、后期评估等核心咨询内容并未涉及，也就达不到“新模式”的预期效果，因此，建设单位对推行“新模式”的积极性并不高。

《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准》（征求意见稿）把全过程工程咨询分为投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。其中，工程建设全过程咨询又可分为工程勘察设计咨询、工程招标采购咨询、工程监理与项目管理服务。工程咨询方还可根据委托方需求提供其他专项咨询服务。工程咨询方可提供的专项咨询服务包括但不限于：项目融资、政府和社会资本合作、工程造价、信息技术、风险管理、项目后评价、建筑节能与绿色建筑、工程保险咨询等。

从“标准”的服务过程和内容可知，由于历史等原因，绝大部分咨询企业缺乏全面的咨询服务能力，服务“硬伤”和“短板”明显。因此，建筑企业在“迫切”的同时，必须把握转型升级的机会，适应市场变化，全面提升自身的服务能力。

我国建筑业自《建筑法》1998 年3 月颁布实施以来（2020 年即将大修），有了真正意义上的法律依据，但由于各方面的原因，事实上“有法不依”或“执行不力”现象屡见不鲜，建筑行业的“潜规则”严重妨碍了建筑业的健康发展和形象，工程监理的现状就是一个典型的例子。出现这些情况，究其原因主要是建设工程组织模式已不再适应新时代的发展需求，因此，建筑业供给侧改革势在必行。

全过程工程咨询服务并不是简单地把传统的服务内容叠加，而是一次建设工程管理的“革命”，从而达到尊重规律、理顺关系、目标科学、简化过程、职责分明、缩短工期、节省造价、提高品质之目的，因此，我们要上下一心、步调一致，正确理解国家推行全过程工程咨询的作用和意义，才能真正全面提升建设工程的品质。在建设工程“新模式”即将全面实施前夕，我们对“新模式”的实施充满期待，也很想提出全面推行全过程工程咨询服务的意见和建议。

推行新模式的相关建议

第一，要提出确保市场健康发展的措施。全过程工程咨询服务是新生事物，是政府对建设工程管理的重要组成部分。在全过程工程咨询服务的实施初期，政府要加强宣传引导力度，强化市场监管手段，用心扶持和培育市场，同时要树立标杆，及时总结、推广和完善，确保全过程工程咨询服务的健康发展。

正因为建设工程的特殊性，全过程工程咨询服务运行必须抓住源头，即确保服务价格合理和目标设置科学。低价竞争、无序竞争是建筑行业的“毒瘤”，必须坚决予以制止。建设目标确定了建设工程实施过程的科学性，任何违背客观规律的目标是建筑行业的“硬伤”，对此，各级主管部门必须引起高度重视，并提出切实可行的政策保障措施。

第二，要突出咨询的作用。现有五方主体模式的弊端：一方面造成工程设计浪费或不合理现象普遍，另一方面设计无咨询也是“常态”。换言之就是建设单位“不知道”设计存在浪费、只知道造价要优惠，设计单位“不习惯”自己的设计被咨询、只知道满足规范就好。这是制约项目建设品质的主要源头，因此，全过程工程咨询服务要突出（量化）技术咨询的作用，特别是对咨询方提出优化设计、施工工艺等所取得效益（增量），建设单位应予奖励。

“咨询”是全过程工程咨询服务的最大亮点，是一种“发挥和刺激”咨询方“开动脑筋”的动力，是反映咨询方能力的最好、最直接表达方式，也是全过程工程咨询服务的真正核心和意义。

全面提升咨询方的服务能力，行业主管部门要做好顶层规划，要“制订清单”，发挥好行业学会、协会的桥梁纽带作用，也要争取政府财政、审计、纪检等部门的支持和配合。鼓励和指导企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，而不是投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业“全面开花”。

第三，要提高咨询项目负责人的资历要求。在全过程工程咨询服务刚开始全面实施初期，技术能力全面的专业人员并不多，因此，建议适当提高咨询项目负责人的资历要求，如咨询项目负责人应当同时具有高级职称、一项以上执业资格和15 年以上工作经验，体现“智力型服务”的特色。同时，在实行初期可以适当放宽咨询项目负责人的咨询项目服务数量（如3～5 项），但可以要求咨询方配备咨询项目负责人代表或设置技术负责人，以确保咨询方的全过程工程咨询服务能力和质量，待市场成熟后再逐步调整。