团体标准：中国标准化改革的未来

中国标准化研究院原院长□王忠敏

由习近平主席签发自2018 年1 月1 日起施行的 《中华人民共和国标准化法》 第二章第十八条规定：“国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。”

团体标准入法，这是对1988 年制定的 《中华人民共和国标准化法》 的一项重要修订，既是新法的最大亮点，也是中国标准化改革的一项重大突破。随着中国标准化改革事业的层层深入，这一突破的重要意义将日益显现，其对标准化改革方向的引领和推动也将日益深入人心，在标准资源实现以企业为主体的市场化配置进程中一定会积沙成塔，久久为功，从而助推经济和社会的可持续发展。

1 新中国成立初期的标准化管理

为了深刻说明这个问题，我们不妨回顾一下标准化改革的历史沿革。

早在改革开放之初的1988 年，国家首度颁布和实施了 《中华人民共和国标准化法》（以下简称 《标准化法》）。依据这部法律，我国的标准划分为四类：国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。这种划分就当时来说已经是一大进步。为什么？ 因为在 《标准化法》 颁布之前10 年，国务院曾经在1979 年颁布过 《中华人民共和国标准化管理条例》，条例规定：“标准一经批准发布，就是技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。”也就是说，《标准化法》 颁布之前的所有中国标准完全属于技术法规，不但要由政府制定和发布，也要全部强制执行，不执行就相当于违法。由此可以上溯到1949 年，在中华人民共和国中央人民政府成立不到一个月的时间内，在陈云同志主持下成立的国家财政经济委员会中央技术局内就设立标准规格处，开始按照这样的原则管理标准和标准化工作，到 1988 年 《标准化法》 颁布之前，近40 年都没有改变。1979 年国务院颁发的标准化条例，只不过是在中国的经济建设事业一次又一次地经历了挫折，尤其是经历了“文化大革命”的重创之后，为了“拨乱反正”才进一步强调了这一点，从而再一次肯定了标准和标准化的重要性。改革开放之前，没有人怀疑这样做的正确性，普遍认为政府制定标准、企业执行标准是天经地义的事。王者牧民，所有的事情上都理应如此。

但是，改革开放打破了这样的认识僵局。国门打开之后，中国的标准化工作者才渐渐知道，原来我们的标准体系和标准化管理制度与国际上大多数国家是大不—样的。虽然那个时候中国和苏联在政治上早已分道扬镳了，可是我们对标准和标准化事情的处理却还留在原苏联的“社会主义大家庭”的框框里，没有解脱。为什么会这样呢？ 回顾历史我们会知道，在新中国建立之初，我国的工业基础一塌糊涂，毛主席老人家当时说：“现在我们能造什么？ 能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能制造。”可谓一穷二白，百废待兴。在这种情况下，我国的工业建设不得不全面依靠苏联，标准和标准化作为支撑工业化建设的技术基础也不得不完全照搬苏联。所以从1953年到1957 年的第一个“五年计划”期间，中国几乎没有制定自己的标准，完全是照搬苏联的标准走过来的。从第二个五年计划之后，尤其是与苏联关系破裂之后才开始制定自己的标准。但是，那个时候实行的是计划经济，所有的工业企业都归国家所有，生产由国家统一安排，产品和原材料由国家统一调拨分配，标准当然也要由国家下达，企业执行。从标准体系来看，当时只有国家标准和政府工业部门颁布的部标准两类，企业也只能根据自己的需要执行这样两种标准，不存在企业标准。这种情况一直延续到上个世纪八十年代后期，延续到开革开放。正因如此，直到1988 年 《标准化法》 颁布之前，全社会一直都在把标准当作国家技术法规来对待，企业只有接受的义务，没有参编的权利。这也是为什么中国不同于全世界所有国家，在行政单位和事业单位中设置了那么多从事标准和标准化研究的专门机构的原因所在，不但国家和地方有，各个行业和部门也有。另一方面，使用标准的企业却一直不把标准和标准化当成自己的事情，总是习惯于依赖政府，不但等着政府制定和发布标准，也等着政府的监督检查和强力推动，个别企业甚至还和政府部门玩猫捉老鼠的游戏，千方百计规避政府的检查与监督。与此同时，政府主管部门的个别工作人员在执法过程中也出现“暗箱操作”、“以罚代管”、“睁一眼闭一眼”的奇怪现象。当年为了整顿经济秩序，反复“打击无标生产”曾经是重要一幕。这种现象在全世界发达经济体中是很难想象的。

2 《标准化法》 的由来

正是改革开放的到来，打破了原有看似正常的标准化局面。完全由政府操控的标准体系和标准化管理体制显然不能适应经济发展的需求，更难以融入国际贸易和国际社会。另一方面，新诞生的企业要生产新的产品找不到合适的标准，无所适从，大量引进的合资企业作为开拓外向型经济的主要力量，也不能用相当于技术法规的中国标准去支撑国际贸易。正是在这样的背景下，《标准化法》 才在1988 年应运而生。

根据这部法律，对于中国新的标准体系是这样规定的：“对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准”；“对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定出行业标准”；“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准”；“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据”。从这些规定中，我们可以清晰地看到，原来在 《标准化条例》 中长期贯彻的“标准一经批准发布，就是技术法规”不见了，这就给标准解了锁，给企业松了绑，目的就是为了使中国企业和中国制造能够更好地适应国际国内市场，促进经济发展。尽管如此，我们也不难看到，《标准化法》 规定的国家标准也好，行业标准也好，地方标准也好，从性质上说又都是由政府部门制定的政府标准，法律赋予的官方身份并没有改变。即使对于企业标准也做了“须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案”的规定。相对于过去的“标准一经发布，就是技术法规”的规定，《标准化法》 把政府标准分成了“强制性标准”和“推荐性标准”两类。强制性标准必须执行，推荐性标准自愿采用，这也是一个很大的进步。进步的核心就是，政府逐渐开始放松对标准的直接管理，也开始引导企业在制定标准和使用标准方面增强自觉性、主动性、积极性和创造性，进而逐渐松开企业被长期束缚的手脚，使他们增强创新活力和市场意识，尽快适应改革开放新形势的需求。

3 加入WTO 遇到的挑战

这以后又过了十余年，中国终于迎来了入世的喜讯。然而，以 2001 年 12 月 11 日中国加入世界贸易组织为起点，中国的标准化改革也被逼上了一个新台阶。说逼上台阶，是指习以为常的标准化体系和标准化管理不得不面对入世后的新挑战。其实，这种挑战从入世的漫长谈判中就已经开始。毫无疑问，标准即等于技术法规的规定是与WTO 的规则格格不入的，中国一直以来以技术法规面貌出现的标准是不能被他国接受的。不但如此，后来的中国 《标准化法》 的相关规定也与WTO 的规定不相吻合。WTO 的规定是，凡是标准都是自愿的，没有谁对谁的强制，只有技术法规才具有强制性。但是技术法规也不能随意制定，只被规定用于五大“合理目标”，即国家安全、防止贸易欺诈、保护人类健康和安全、保护动物或植物生命与健康、保护环境。同时WTO 成员国制定这一类技术法规还要事先通报并需经过多数国家的认可才行，否则就有可能形成技术贸易壁垒，影响贸易公平正义进行。

事实上，无论在我国还是在国际，“技术法规”都不是一个独立的法律概念，而是一系列法律规范的统称，它的作用首先是用在国际条约或国际协定中，是国际法领域的一个概念。从世界各国也包括我国目前在内的法律实践看，都没有将技术法规作为一个独立部门法或者专门的单行法来实施，技术法规通常都是以法律、法规、规章、条例、指令和命令的方式出现，而这些方式往往分散在部门法中。

一般说来，技术法规同标准是两个既有联系又完全不同的概念。其一、技术法规是由立法机构或由立法机构授权（批准成立） 的行政机关制定和发布的；标准则是经协商一致制定并经一个公认机构批准发布的。可以说，技术法规姓“官”，而标准姓“民”。其二、技术法规是必须强制执行的，不执行就是违法。标准是自愿（推荐） 实行的，属于企业的自主行为。采用什么样的标准或标准水平的高低，直接关系的是企业产品的品质和市场，最终要由市场来认可。其三、技术法规通常具有三个特点：一是只对产品特性和基本要求做出规定，不涉及技术细节和检验方法；二是只规定某一类产品必须满足的基本要求和法律后果，不涉及具体产品本身；三是侧重强调法律后果而不是技术指标本身。标准则不同，标准不仅在范围上包罗万象，而且深深涉及技术和产品本身。在国际上，当某项技术法规涉及到具体产品和技术指标一类的问题时，通常是以引用标准条款或条文的方式来解决。这样做的好处是，法律法规具有立法的严肃性和法律文书的庄重性，标准才对技术的发展和生产条件的变化具有更多的灵活性和可调节性。采用技术法规引用标准的方法，不但可以增强标准的权威性和影响力，也可以减轻政府的管理责任和行政成本，因为制定标准本不需要政府付出财政支出的代价，是企业界很正常的行为。行政法规的制定才需要动用财政资金。很显然，WTO 的这些规定对中国的标准体系和标准化管理机构确实是个不小的挑战。正是在这样的背景下，当时的国家质量技术监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会、国家认证认可监督管理委员会才应运而生。

国家标准委成立后，在推动标准化工作适应入世需要方面做了大量工作，一是强调了企业的标准化主体作用，开始动员和吸收来自企业和基层第一线的工程技术人员、管理人员参加标准的制定和推广。二是拨出有限的经费积极支持有关协会制定协会标准，以打破政府标准的一统天下。后来又推出联盟标准，希望以产业技术联盟为突破口，进一步深化标准化改革，使中国标准逐渐由官转民，贴近市场。由于种种原因，这两项举措都没有取得应有的突破，直至 《标准化法》 重新修订实施，才使涵盖协会标准和联盟标准的团体标准取得了应有的法律地位并获得了快速发展。

4 团体标准的现状和未来发展

2018 年，在新的 《标准化法》 实施当年，就有2147 家具有法人地位的社会团体到全国团体标准信息平台上登记注册。当年制定和发布了团体标准6005 项。2019 年仅统计到10 月份，登记注册的团体又增加了634 家，总数达到2781 家。发布的团体标准数量增加了4219 项，增长70%以上。其中，“长三角”和“珠三角”这些市场经济活力充沛的地区，团体标准的发展势头也最为活跃。据分析，这些团体标准绝大多数是由企业根据生产第一线的实际需求提出来，并经过取得公认资格的团体组织召集各市场相关方协商制定的。据了解，参与标准制定的绝大多数人员是来自企业和基层，大多是具有实践经验且深知标准和标准化直接需求的工程师和管理者，也有许多中小企业的总师或掌门人亲自参编。与此同时，各类企业和相关行业的标准化需求不断涌现，要求学习、辅导和参与的呼声不绝于耳。这种状况是我本人从事标准化工作以来前所未见的，与当年率众去企业查无标生产的尴尬正好形成鲜明对照。由此可见，在由“政府标准”逐渐转化为“市场标准”的改革征途上，团体标准的出现有着深厚的群众基础，不但恰逢其时，也理所当然。

前不久，我在应邀给一个团体标准组织的杂志写序言的时候曾经心情激动地写过这样一段话：“标准的生命力及其最深厚的根源不在政府，不在标准化主管部门，不在上层，也无关行政命令和首长的指示或决定。标准和标准化不但是经济和社会发展的技术基础，也有着更加深刻更为丰富的文化内涵。这些内在东西，只能深藏在民众经济和社会生活的土壤之中”。我相信，从政府标准到市场标准的转型和过渡一定能成功，因为标准不但来源于实践，服务于实践，还要接受实践的严格检验，这是国际标准化发展的必然结果，中国的标准化改革也不会例外。