关于城乡融合发展视域下的乡村治理模式创新研究

张 怡，杨德水

1.福州市规划设计研究院，福建 福州 350100；2.福州市城乡建设局，福建 福州 350007

1 城乡融合发展视域背景

城乡融合发展是将城市和乡村放在平等地位，全面推动城乡经济、社会、文化、生态、治理等各领域的制度并轨和体制统一，生产要素在城乡之间双向流动，生产力在城乡之间合理布局，资源在城乡之间科学调配，形成城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。城乡融合既要重视人口、财富和技术的集聚效应，以带动城镇体系、区域及国家发展的功能；又要注重农村是自然生态屏障，为城市提供农副产品，传承历史文化等功能。

针对城市快速发展而乡村相对短板提出的乡村振兴战略，有助于梳理乡村发展弱势现状、“对症下药”提升乡村整体“精气神”。乡村振兴是多部门联动、多项举措并行的战略部署，美丽乡村是已具基础成效的先行者，为实现乡村振兴探索有效途径，乡村有效治理在其中起着引导有致、举足轻重的作用。有效治理促振兴，乡村振兴促城乡融合，而这一城乡融合进程中也在渐行渐振兴，振兴中不断完善治理体系、提升治理能力现代化进而优化乡村治理模式，三者互稳互致，为全面奔小康“手拉手”走好每一步。

笔者通过研究日本造村运动、韩国乡村运动、瑞士生态环境型乡村建设和加拿大伙伴协作型农村计划等国外案例可知，政府重视并成立专项小组发挥积极作用，提供专业政策和技术引导，村民自身具有改善生活质量的基本诉求，且注重传统文化价值的传承，结合村庄禀赋条件去发展相关产业，而产业是打开市场提供就业创造更多价值的基础。

笔者通过研读安徽省全椒县环境治理模式、广东省增城市乡村治理模式、浙江省景区“五态融合”范式、成都市明月村乡村旅游社区综合治理机制与路径和青海省土关村“思行共参”治理模式等国内案例可知，政府引导不可或缺，党建思想引领全局，动力机制完善、民主自治意识增强、公共服务配套健全、产业发展创新等都影响并激活村庄生气，乡村治理体系和能力从思想、行动等方面都得到了充分的体现和印证。

2 福州市美丽乡村治理模式实践与创新

2.1 晋安区九峰村和前洋村模式(政府支持+社会运营+村民自主+智慧平台+经合红利)

政府支持、社会参与、制度健全、资源利用、村民信任、技术引导、多元配合的积极治理模式，注重发挥党员干部、威望长辈和干劲足、责任心强的村民的示范引领作用，将个体优势扩展为群体优势，推行用制度管人、按制度办事，在省市多部门有力支持和指导下，区+乡+村共谋共建创造多项新举措，开展村经合社股份制改革、预留激励股、考评量化分配股权红利，促进村庄民宿健康发展、先行改革农村住宅规划建设用地管理、搭建“数字乡村”信息化管理平台、引入专业机构市场化运营、发动群众投工投劳，进一步提升了村两委干部在治理村庄方面的能力和村民在建设家园的积极热情，深化落实了“党建+五共（共谋、共建、共评、共治、共享）”机制，同时也是城乡融合中以美丽乡村搭建城乡产业协同发展平台振兴乡村的具体体现。

2.2 福清市海门村模式（党建领头雁+乡贤助力军+村民主人翁）

乡村治理的有效力量来源于“民”，一个是“原住”村民，一个是“乡贤”村民，村治权威与热心乡贤的积极参与。海外侨胞、社会能人、本地宗族长者等在其中具有较高话语权，能够适当发挥其凝聚力和号召力；由于强烈的集体家园意识，村民在项目开展过程中积极尤其关注工程具体实施，起到重要监督作用，依托同村关系网，产生协同治理家园的效应。村支书是村民共同认可的治理权威之一，同时也是国家行政权力执行末梢的领导者；以村两委为主体，通过规范化治理机制引导运作乡村公共事务协商平台，并与宗族乡贤开展村庄层面的公共事务。产业发展中，宗族对乡贤的联系沟通作用更明显，更能对乡贤企业发展的用地获取、资金筹措等重要环节给予有机支撑，同时也是召集乡贤回报乡村、支援家乡的“引流人”；乡村治理中，宗族传统文化以非正式形式发挥了规范作用，村庄发展进程呈现秩序有致状态。村民团结支撑了自组织与自供给，乡村呈现较强的凝聚力与向心力，而党建引领、村委管事、村民议事、村务监督的村级治理，是实施乡村振兴战略过程中对村庄“思行”规范的重要机制和力量。

2.3 连江县天竹村模式（规划驻村+资本引入+村庄自主）

分工明确、信任配合又互相约束监督的合力共行是美丽乡村治理的有效方式，在本村“规划驻村+资本引入+村庄自主”的有机融合，实现了乡村有效治理并带动产业发展、形成了村民致富、乡风文明的满意局面。其中，尤为突出的是规划设计团队“前期沟通协调、中期协同工作和后期跟踪服务”全过程参与带来的各方面积极连锁效应；规划设计团队通过现场踏勘、入村访谈、开展村庄入户调查、鼓励村庄考察和因地制宜开展具有乡土特色的调研等形式，将规划技术指标语言转换为通俗易懂的“村规民约”、行政监管的“乡村规划项目清单”和社会资本有意参与的“特色资源”，加强了政、商、民之间互相联合共力；规划设计团队在此期间“长陪伴”，望（看现场、寻特色）、闻（听需求、集建议）、问（找问题、补短板）、切（理经络、定方向）对症下药，充当及其重要的参谋员、协调员角色，把主动权交棒予“村民自治”，真正做到“驻村以助村”。

2.4 闽清县梅雄村模式（五级共建+闽台合作+文化影响）

“闽台合作”等学习借鉴先进经验是提升乡村治理能力的重要方式，为美丽乡村注入新的力量，成为在乡村振兴中颇具色彩的风景线。其中文创是融入到乡村治理中显著的标志，尊重传统文化元素、创新文化符号影响力、激发文化底蕴衍生气质，创造文化产品附加价值；台湾文创具有成熟的经验，嵩口古镇闽台合作范式在前，艺术创作融于产业孵化，为美丽乡村打开新的业态模式提供了可能。梅雄村作为敢行者、先行者，在乡村建设和治理中接受融入台湾团队的文创产业发展建议，是闽台两岸合作有的放矢般落实和肯定；同时，梅雄村文创也是慢慢引导村庄文化休闲旅游产业进一步发展提升的有利因素，为村庄带来个性化、品质化提升。

2.5 永泰县白杜村模式（挂村干部+脱贫攻坚+特色产业）

市纪委监委派驻干部贾金焕担任村第一书记，组织村内大户成立经济合作社，紧抓脱贫攻坚契机，通过发展产业带动脱贫，增加村财收入。中央美院教授范迪安到该村采风，发现适合画家和师生驻点写生；依托春伦集团80亩茉莉花基地利用闲置房屋改造成体验茉莉花茶制作工艺。这是“挂村干部+脱贫攻坚+特色产业”的治理模式，乡村从落后的贫困村到提升村民集体意识，改变村庄环境卫生；到发现乡村产业，解决村民原生收入来源保障；到结合村庄优质自然资源，引入社会资本发展形成独特乡村品牌效应，成为真正“花田醉马、诗源白杜”的振兴的网红村。这一全过程的每一步都踏实有效且并不局限，村主干与村民坚定正确发展定位和治理模式的前提下，带动更多市场主体参与乡村建设工作，最大化调动村民参与乡村经济发展的热情，为村庄添加活力为村民增加希望，可持续性资本输入和产业有序布局实现了对乡村经济发展的带动，始终贴合乡村振兴战略的发展要求。

2.6 永泰县月洲村模式（资源禀赋传承发扬+创新传统产业+创意文旅发展）

聘请清华专业团队规划设计，根据月洲乡土文化肌理，在建筑、游道、绿化各方面统一乡村风格。利用国家级历史文化名村和中国传统村落的名牌效应，举办2018年全国乡村复兴论坛，巧借永泰全域旅游和嵩口古镇旅游的强劲之风，实施“月溪花渡”文创项目；跳出传统农业走出新路子，通过挖掘张元干书香文化、科举文化等促使乡村文化旅游形成规模，并与休闲产业等相融合衍生出创意乡村振兴产业，目前年游客量达到8万人次。借助美丽乡村机会完善基础设施、提升村居环境、打造可持续产业，促进村庄在农民增收、公共服务设施、产业经济效益、精神文明等方面取得成绩，成为名副其实环境美丽、产业美丽、人心美丽的乡村振兴示范。福州乡村自然资源丰富，有较多名山大川深涧，历史底蕴深厚，有多个国家级历史文化名村和传统村落，这些优势资源都为乡村产业发展提供了有力支撑，可以“靠山吃山、靠海吃海”，以及“农、文、渔、游”多线发展，只需抓住优势资源，发挥所长，借力打力，多渠道实现发展。

3 乡村治理存在问题

3.1 规划设计不足，未能有效指引

不同规划主体导致村庄受到多头指导，基层干部无所适从，常常出现“边规划、边建设、边修定”的情况。村庄规划仍存在套用城市手法，规划内容实用性不强，落地可行性较差，不被村民接受，村两委和村民常常面临“管与不管”、“守与不守”的艰难抉择。

3.2 整治行动局限，缺少统筹谋划

村庄整治提升的思路与方法过于简单，重于“治标”而忽视“理本”，环境虽得改善优化，却未能将“整洁有效”有效转化为“治理有方”，且在产业前期策划时，往往固封向乡村旅游，对村庄特质和资源禀赋缺少统筹考虑，未能真正谋划村庄个性化产业，导致同质化现象普遍。

3.3 认识存在分歧，有待强化引导

近年村民主动参与村庄治理的积极性大幅提高，但受政策局限和考评压力等影响，政府包揽过多，角色错位仍时有发生。乡贤治村、文教礼制治村等优秀传统村庄治理模式难被新时代村民接受，村庄自然、历史、人文和产业元素缺少充分挖掘，出现“千村一面”生搬硬套。

3.4 资金压力较大，任务多治理难

美丽乡村备受各级政府和行政部门关注，“上面千根针，下头一根线”，财政奖补有限，撬动社会资金杠杆作用不大，乡镇基层执行时常常捉襟见肘，长效维护村庄治理压力大。福州市于2019年底全面消除集体经济薄弱村（村集体经济经营性收入低于10万元），但行政村村财年收入在20万元以下的仍占50%以上，依靠村财难以维持各类设施稳定运行和产业培育。

3.5 长效管理欠缺，仍需健全机制

大部分村庄重整治轻管理，虽有管理要求但未形成切实可行的管理机制，导致不同程度的出现“脏、乱、差”回潮，缺少资金和人才保障难以保证管理机制持续长效运行，亦会导致陷入“治理、反弹、再治理、再反弹”的怪圈。

4 创新乡村治理的有效模式

4.1 完善提升治理体系方面

（1）立法规范美丽乡村管理。目前，国家层面已发布《美丽乡村建设指南》，福建省牵头编制《美丽乡村建设评价》（GB/T 37072-2018），福州市印发《福州市美丽乡村建设导则》，国家省市各级制定的一系列的规范与导则已为美丽乡村管理立法铺好基础，美丽乡村立法已具备条件。各行政职能部门主动牵头引导农村、农民、农业等按照法定规范要求，对美丽乡村行动中出现的项目工程、人事执行、财务管理等内容依法实施开展，并根据每年的实际操作情况进行相应法律调整，从而保障美丽乡村依法有序，逐步实践出社会主义民主在美丽乡村中的法治化、规范化发展环境营造。

（2）发挥基层党的堡垒作用。严选、优选党性强、善治理的村庄党组织干部，整顿软弱涣散村两委，配强村党组织和其领导团队，健全激励机制和管理机制，着重呈现基层堡垒的“乘法效应”，促进他们尽责履职、创新创业，在实践中增长才干；充分调动群众积极性，加强自身增收技能，拓宽群众致富渠道。村“第一书记”主要任务是巩固基层组织、推动村级发展、兴办惠民实事、提升综合治理水平，以党建引领为旗帜、定点帮扶为坚盾，共同缔造激发群众内生动力，同时成立村民自治组织，构建“纵向到底、横向到边、协商共治”的村庄治理组织体系。在城乡融合发展视域下，党员干部挂钩帮扶薄弱村、助力乡村振兴是颇具成效并值得推广的，完善乡村治理体系和提高治理能力均有助于坚实基层堡垒、增强村民主人翁责任感，引导全体村民积极投身、共创美好家园。

（3）建立并创新经济合作社制度。乡村治理引入经济合作社机制，运营村庄集体资产，能够带动农业结构优化，促进农业生产规范化、规模化、专业化，同时提高村民自我管理、自我服务意识，增强互助互救信念，降低单家独户生产与大市场的生产经营风险，提升经济效益。此外，将村规民约、乡村治理引入经济合作社机制，并创新建立“遵规多得、违规少得”的机制，把集体股年度净收益的一部分作为奖励，与村民是否遵守村规民约、合作社章程以及支持村庄经济社会发展等相关指标相挂钩，按照量化考评得分情况进行“红利”分配，可实现“集体为村民理财”和“村民为集体着想”的“双向互惠”。

（4）政策倾斜支援农村发展。城乡融合需要大量基础设施和公共服务投入，点多线长面广，涉及到具体项目的谋划、推进和落实，主要还需有“财”投入、有“才”执行:①吸“财”。在统筹城乡发展中能够坚持“城市反哺农村”，建议公共财政向农业工作、农村地区倾斜，比如加大村级公共服务和社会管理专项资金整合力度，每个村每年拨付50万元，用于公共服务向农村延伸覆盖，适度将村级此类经费纳入财政预算并建立增长机制；比如各级政府将美丽乡村治理列入财政预算，属地政府加大支持力度，多种途径筹筹措实施资金，并随地方财政收入的增长而同步增加；比如探索成立耕地保护资金，促进土地流转，防治耕地抛荒，将村镇出让土地所得部分返还村级基础设施和公共服务，或考虑在土地出让收益中提取适当比例，建立发展基金，用于支持乡村公共基础项目；比如充分发挥农业政策性金融机构的优势，由政府与农发行等签订有关服务乡村振兴战略框架合作协议，重点支持农业现代化、服务产业扶贫、加大农村公益事业基础设施建设、助推生态文明建设等。②惜“才”。在乡村治理体系中，既需要党建基层堡垒“领头羊”的村书记，又需要一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。培养塑造“一懂两爱”村务工作者，根据党管干部、党管人才的原则，由组织部门牵头、党委农村工作部门和政府的农业农村、教育、科技、文化、人社等相关部门参加，着手研究制定“一懂两爱”激励保障为主的经济待遇正常增长机制，选派“三农”技术干部服务镇村一线，引导人才“滋养”乡村（比如致富带头人、专业经济合作组织负责人、大学生村官、乡村规划师、退居二线的老干部同志等），建设适应时代新要求、科学完备的考核体制，在人才收入保障和优先评选晋升方面给予相应扶持。

（5）明确乡村管理重点。当前，在投入乡村到资源和资金有限的情况下，美丽乡村不具备“囫囵吞枣”般全面保障的可能性，突出重点和规范管理成为必然。每个人的审美观点不同，但是对“不美丽”的看法确实极有共鸣的；所以美丽乡村的管理重点应主要放在对于“不美丽”进行整改，如垃圾、污水、裸房、危房、破损鸡棚鸭舍、违章搭盖、违法建筑、生产污染、杂乱堆放、迷信陋习等。当然，只进行此类整改并不能满足农民群众对更美好生活的向往，所以还需要增加更多元“美丽”内容的营造。一是大力发展乡村生态文明旅游服务业和“互联网+农业（农村服务业）”，保持农村可持续生产力；二是配套农村公共服务施设，尤其是环境卫生基础设施，全面推进农村人居环境改善；三是加大农村公共服务资本投入，提升农村公共服务能力；四是先行科学谋划布局，争取达到“望得见山、看得见水，记得住乡愁”的美丽效果；五是强化乡风文明建设，注重培养有规矩、有道德、有技术、善经营、有文化、会管理的新型农民。

（6）强化乡村监督自治。一是成立村级民主监督组织，加强基层民主政治建设、推动农村党风廉政建设、维护基层稳定；主动接受民主监督，通畅村民与基层党组织和政府的沟通渠道，推动全面从严治党在基层落实落细。二是完善村规民约，依法依规修订完善符合本村实际、操作性强的村规民约，教育引导群众依法自我教育、自我约束，形成文明乡风民风。三是发挥“新乡贤”作为村庄内生性价值，新乡贤具备优越经济发展能力，有助于协助村民改善生活水平；新乡贤也掌握一定的政治资源，可帮助村民解读政策、协助争取资源，促进乡村形成善治格局。新乡贤一般在道德、智慧、人际、经济等方面都高于村民平均水平，具有良好的社会感召力，能够使得城市与乡村、传统与新潮之间搭建桥梁，从而促进村民在道德风尚方面达成共识，形成善治格局，提升村民整体生活质量。

4.2 治理能力现代化

（1）加强规划引领。规划团队充分明确村庄发展定位，充分解读国家与市场为农村带来的各项优惠政策，具备与时俱进的规划指导思想和产业布局能力，结合国土空间规划内容，落实三区三线重点要求，统筹城乡融合一体化发展；邀请村民主动加入到村庄规划过程中，尤其是村庄未来新方向和新产业的谋划，收集村民智慧，增强村民群众基础和家园荣誉感。为了避免村庄规划与项目落地之间出现脱离不合，规划设计陪伴式服务至关重要，规划之初结合民意，规划之中依靠专业理念，规划之后实施之中采用技术手段进行建设。省、市、县搭建专业技术平台，推荐优秀设计院和专家名录，对接、动员规划、建筑、园林、市政、文创策划等领域的企业、院校、台湾团队和社会有识之士，组织设计下乡，保持常态化联系和互动，形成专家技术顾问团队，定期开展相关培训、不定期现场评估和技术指导等，培育一批“懂乡情、爱乡村、新旧结合”的专业人才，采用传统工匠手艺和乡土材料，在陪伴式服务过程中矫正实施、多元共建。

（2）强化学习培训。学习先进经验，在理论方面进一步夯实乡村治理思想意识，引导基层干部牢固乡村振兴的思想根基，增强“四个自信”，提升广大基层党员干部在乡村振兴中干事创业的激情和能力。提升振兴素质，根据乡村自身需求，定向性外出现场考察“新业态、新经济、新模式”打造一二三产业融合模式，调研学习农村专业合作社建设、业态布局、理念培育等方面的经验和做法，考察学习盘活农村土地及住房流转，汇集土地、资本、人才，造就乡村旅游“理想村”的发展模式等，通过针对性、规范性、有效性的实地教育。增加全覆盖轮训和职业化培训，将理论培训、专题培训、示范班培训、研讨交流等纳入日常管理工作中，创造条件进行全覆盖培训，对农村工匠开设相关专业技能培训班，加大村级干部培训教育工作；同时推动社会机构组织开展“活动式培训”，方式灵活，寓教于乐，更加吸引受众主动要求加强自身技能培训，弥补各种方式之间的断层沟壑，真正使村民可以实现无缺陷滚动式学习美丽乡村建设，以积分制鼓励和激发乡村农民找到适合自己的参与村庄自治方式，为建设乡村贡献力量提供更多可能。

（3）建设智慧乡村。通过搭建数字化、信息化、智慧化平台，有助于高效、便捷处理乡村事务、管控建设用地、发展乡村产业等，大幅提高乡村治理能力。具体操作上，可通过开发平台载体，引入信息化企业，构建现代化智慧乡村生产经营管理体系，互联互动区域内现状分散的农业资源，打通整合人才、技术、资金等要素的城乡流通渠道，助力乡村特别是偏远山区村庄打造“一村一品”，促进农产品质量、销量和附加值升级，衍生乡村新的乡村经济生态。以晋安区前洋村“农夫集市”为例，一是在前洋村建成全省第一座线下农夫集市，打造成集宣传展示、交流咨询、农业教育培训、农产品线上线下交易、乡村物产田园体验、旅游休闲于一体的现代化乡村公共服务设施。立足本村，面向区域，前洋村农夫集市将为区域内一批乡村提供技术、金融、文化等支持和互联网服务，发挥平台和载体作用。目前已逐步对接上线30余家农特产品供应商，建立122位专家库并提供专家在线技术咨询服务。二是初步搭建起旨在服务全省农企、农户，对接城乡资源的农夫集市信息化平台。该平台依托互联网技术，集成了三农智库、普惠金融，农特产品，定制种植等七大核心服务，可帮助政府引导、监管各地农村因地制宜发展农业；并首创了“信息村长”工作机制，发挥信息桥梁作用，助力乡村管理工作，初步构建了政府引导、农企供给、农技农金支撑、民众消费的生态体系。

（4）培育产业支撑。酝酿支持政策、完善体制机制，继续围绕增加农民收入、农民就业创业等方面，不断增加以上制度支撑，同时陆续出台在农村土地流转、农村人口返乡创业和农村金融等多方面政策，改革红利，保证村庄造血功能完善，促进乡村可持续性生态机能。振兴传统农业，发展新型产业，根据地域特色可知，福州多山靠海有农田，传统渔业、山林资源丰富，村民在农作物、果林、林木、渔产品等发面得到基本生活保障，工商业吸引了村民进城务工，产业回村同样吸引村民回流，创造更适应新时代要求的产业模式和就业机会，如成立经合社为农业提供物资购买、产品深加工和销售、仓储运输、技术培训服务等覆盖全产业链的生产服务。创优特色文化，创新资本投入，村庄有条件的情况下发展乡村休闲旅游和文化相关产业，有效吸引社会资本注入和使用，加强社区乡村旅游发展的专业人才培养，同时也是投入滋养农村生态的过程。

（5）投工投劳，社会参与。联合村两委召开村民代表大会，成立美丽乡村理事会，引导村民投工投劳，组织道德模范、妇女联合会以身作则，先行表率。将“政府主导”转换成“政府引导”和“政府支持”，提高村民自治意识水平。结合闽台文化交流，融合产业持久活力，形成文旅新业态，利用天然禀赋推动农村休闲旅游，吸引不同领域的乡贤、侨胞等资本入驻；村民都有活可干，有钱可挣，乡村秩序就更为稳定，乡村治理就更为平顺有效。