我国绿色PPP项目发展问题研究与建议

孙骏伟

（北京建筑大学城市经济与管理学院，北京 100000）

1 绿色ppp概念及发展现状

1.1 绿色ppp概念

2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出绿色发展理念为未来我国五大基本发展理念之一，“绿色”概念提上国家纲要。十九大报告提出树立和践行绿水青山就是金山银山的发展理念，强调五位一体的总体布局，以“创新、协调、绿色、开放和共享”五大发展理念为指引。2019年《绿色产业指导目录2019年版》将绿色产业划分为节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业、生态环境产业、基础设施绿色升级以及绿色服务六大类别，界定绿色产业边界与标准，建立全国统一的绿色标准体系，体现了国家对绿色产业发展的高度重视。“十三五”期间，我国绿色产业每年投在2~4万亿，是GDP规模的3%，政府的财政资金只能提供其中的10%~15%。面对投资缺口大的情况，仅依赖公共财政投入，是无法保证我国绿色产业高效发展，转变原有公共部门全权负责的机制，吸引社会资本与公共资本共同推进项目建设运营，实现绿色产业市场化成为推动我国绿色发展的主要方针，因此我国在绿色基础项目建设与绿色服务中推行ppp模式。ppp项目是一种新型政企合作的融资模式，指公共部门（政府部门）通过与私人部门（社会资本）建立合作伙伴关系并提供公共产品或服务的一种方式，为一系列模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等。[1]其本质是公共部门通过特许经营协议等合同方式，将原本属于公共部门的基础设施建设、公共服务、自然能源开发、节能环保等项目委托给企业管理运营，政府与企业通过一定合作机制实现风险分担、利益共享，从而达到长期合作，优势互补的目的。

1.2 绿色ppp模式发展历程

2013年十三届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，ppp产业被高度重视并进入了快速发展期。在2015年两会中，李克强总理指出大幅放宽民间投资市场准入，在基础设施、公共事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式，ppp模式与“互联网+”提升到国家战略高度。大力发展ppp项目已成中央到地方政府的共识，2015国务院办公厅转发财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，为ppp产业发展提供长期发展规划设计与宏观指导思想，随后一系列配套措施相继出台，在政策方面为ppp产业发展提供便利与优惠。绿色ppp项目在良好的政策环境与高涨的资本投资热情下，高速发展并在ppp市场中占有重要的一席之地，至2017年3月末，我国绿色ppp项目7220个，总投资额5.9万亿元，占全国ppp项目总投资额的40.7%。绿色ppp已成为我国发展绿色产业的重要项目融资模式。

2 绿色ppp发展中存在的问题

2.1 绿色ppp项目运作不规范

我国在基础设施建设和公共服务项目中所推行的ppp模式有较强的公益性具有盈利但不暴利的特征，ppp项目中分为经营性项目、准经营性项目、纯公益类项目，其中准经营性项目对政府可行性缺口补贴依赖程度较大，如果出现政府信用及政策连续性风险，则会导致项目收入不足以支付运营成本及还本利息，从而使社会资本受损。而纯公益类项目则完全依靠政府财政且项目不会产生盈利不能给投资者带来直接的经济效益。绿色ppp项目多以准经营性项目或纯公益类项目为主，项目收入依靠政府事先确定的补贴资金，项目运营期的现金流量是偿还贷款和投资者利润回报的唯一来源，项目收支失衡，则会导致社会资本亏损且无法达到预期收益，并且因资金链断裂而导致烂尾工程，甚至运营不达标造成二次污染。由于近年来绿色产业投资热且地方政府对ppp项目了解不足、无实际操作的经验，为加快项目落地，项目前期的各项评价例如物有所值评价等流于形式，为日后项目运营留下隐患。项目运营期长达10年以上，政府与社会资本方未建立起根据环境变化而做出适当调整的动态测评机制，项目运营中如出现成本上涨、技术更新等问题，则会影响项目收益，加大项目运营期风险。或因地方财政压力及债务问题，通过明股实债、回购安排等方式将不适用与政企合作的项目包装为ppp项目进行融资，损害社会资本及被服务者的利益，有违ppp项目初衷。

2.2 绿色ppp项目融资困难

以节能环保ppp项目为例，面对动辄数十亿的项目，国有大型企业及上市公司资金实力雄厚、融资条件便利，可以积极参加项目建设，但我国节能环保产业多以中小型企业为主，如不借助金融机构的资金，企业难以自有资金完成数十亿项目融资，目前我国节能环保ppp项目社会资本的融资渠道仍以银行贷款为主，但中小企业相较于大型企业其成立时间短、资产规模小、抗风险能力差、产业不集中未形成规模且科技创新能力较弱、同质化现象严重，商业银行是对绿色项目抱有慎之又慎的态度，多数贷款集中于实力雄厚的大型上市公司和国有企业，作为节能环保主力军的中小型企业因融资困难无法与大型企业竞争。ppp项目特许经营期限通常10年以上，还款期10—20年，与商业银行中短期贷款为主的模式相冲突，出现长投短贷、期限错配的问题，且一旦国家经济形势变化、政府政策改变、项目建设运营期出现人为或不可抗力事故，都会加剧商业银行的信贷风险。该行业盈利情况受技术升级、设备改造和成本上涨等的影响较大，绝大多环保行业企业没有合理的调价机制，确保其经营过程中的保本微利。[2]商业银行不同于政策性银行，其贷款出发点以盈利为主，且节能环保项目前期投入大、市场风险高、还款期过长，商业银行对节能环保类ppp项目的风险评估指数较高，贷款难度大。

3 绿色ppp发展建议

①完善法律法规，加快绿色ppp项目立法建设。应该先对PPP的应用范围、操作流程、风险分担、权责关系等问题进行规范和明确。[3]为确保项目运营不受政策连续性和稳定性影响，政府部门应制定长远绿色产业发展规划，并通过法律形式加以规范，避免项目因政策原因而无法运营，同时也降低风险，保证社会资本利益。规范绿色ppp项目操作流程，明确政府方面义务，通过法律法规明确政企双方风险分担、利益分配。②政府与金融机构应培养专业人才。目前从事绿色产业的人员中精通绿色技术及法规政策、融资方法等专业知识的复合型人才稀缺，这就造成了项目执行各方沟通困难，无法有效配合。为此，政府机构在项目运行前协同各方成立专门的专业管理机构，培训参与项目的从业人员，并在项目中提供相关知识咨询，提高项目运营效率。③应建立项目运营期动态调整机制。为防止运营期外部环境变动所带来的风险，项目应根据物价指数、经营成本、行业平均收益的变化动态调整项目收益，并于项目合同协议中增加价格动态调整方案，降低项目运营期风险，增强社会资本投资信心，通过分配风险及收益激发市场活力。④发展绿色金融，通过绿色信贷等金融手段支持绿色项目发展。发展投资于节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境等绿色产业的专业银行，绿色银行通过建设和加强绿色经济市场，为实现绿色经济发展提供一种内在的创新驱动力，而非仅仅提供传统的、简单的金融服务。[4]绿色银行应由政府主导，是独立运营的公共投资机构，学习国外“赤道银行”先进经验，以商业运作为准则，通过金融手段推动绿色产业发展，同时，应给与绿色银行政策性优惠、对于中小型企业，对其技术专业性、抗风险能力进行全面评估，对于技术创新能力强、所进行的项目社会公益性大的企业给与贷款贴息、减免税收等财政政策扶持，减轻其经营负担。发展绿色产业基金，政府部门以股东的形式参与ppp项目，加大政府监管力度，并降低项目全生命周期的各类风险，绿色基金进入项目，增强了社会资本投资信心。