宁夏平罗县水权确权工作存在的问题及对策

蔡占旭

（平罗县水务局 宁夏石嘴山 753000）

开展水权确权是深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的中央治水思路和宁夏回族自治区“北部节水、中部调水、南部开源”治水的思路的重大举措，是立足宁夏区情水情，落实最严格水资源管理制度，以节约和高效利用水资源为导向，以引导和推动水权合理流转为重点，以培育和规范水市场为抓手，建立健全水权交易平台和水权交易制度，发挥政府引导、扶持和市场配置的作用，促进水资源的优化配置和可持续利用，保障经济社会可持续发展用水的必然要求。2014年中央决定在7个省区开展水权确权试点工作。宁夏作为试点省区之一，编制的《宁夏水权试点方案》并获得水利部和区政府批准，按照宁夏水利厅水权试点工作安排，自2015年开始，利用三年时间，以《宁夏水权试点方案》和《关于印发水资源使用权确权登记工作技术细则（试行）的通知》（宁水政发【2015】39号）的确定的主要工作任务、目标和技术要求，到2017年完成自治区黄河干流农业、工业水资源使用权确权登记工作，平罗县人民政府结合县域黄河取用水实际情况，部署开展了水资源确权试点工作。

1 水资源确权工作开展情况

宁夏回族自治区石嘴山市平罗县是一个农业大县，也是全国的商品粮基地县，是宁夏青铜峡灌区的一部分。全县下辖13各乡镇141个行政村，常驻人口28.75万人。

（1）灌溉面积的确定：为确保此项工作落地实处并得到群众的认可，确权耕地面积采用县农经站公布的平罗县农村耕地确权调查结果，全县耕地面积101.56万亩，土地确权面积为92.58万亩。

（2）水权指标的确定：按照自治区水利厅《关于2015年水量分配及调度预案》，2015年自治区分配平罗县取水指标为6.80亿m3，其中黄河取水量指标为6.21亿m3，地下水取水指标为0.59亿m3；分配给平罗县黄河水确权分配总指标为5.22亿m3（即确权指标）。

（3）分配方案的确定：按照水随地走的原则，对全县13个乡镇516条干渠直开口的水量进行分配，分配水量4.847亿m3，考虑平罗县经济发展及生态水情况等因素预留0.373亿m3，形成了《平罗县农业水资源确权分配方案》，并经县政府以（平政办发【2016】138号文件）批准实施。

（4）农业水资源使用权确权登记情况：①按照《平罗县农业水资源确权分配方案》，对全县13个乡镇和平罗县水利灌溉管理中心颁发了水资源使用权证，颁发水资源使用权证14本，将农业水资源确权分配到全县13个乡镇516个干渠直开口上。对用水主体清楚、管理到位的干渠直开口，进一步将农业水资源确权到村集体、用水组织或用水大户，完成全县13个乡镇的黄河水水资源使用权确权协议书签订，签订确权协议书568份，协议签订水量5.038亿立方。②2018年按照《自治区水利厅关于报送水流产权确权试点工作进展情况的通知》，开展水流产权确权工作，该项工作是水权试点工作的延伸和深化，工作的重点是将水权确权中黄河干流延伸至黄河支流地表水和纳入取水许可的地下水。根据实际情况，对全县农业灌溉机井570眼进行了水资源论证，根据论证确定450眼抗旱机井做备案登记使用，对176眼深井确定取水量颁发水资源取水许可证，进行地下水水资源使用权确权登记。

2 确权过程中存在问题

2.1 农业灌溉面积统计不准确

平罗县是一个农业大县，随着生态移民、盐碱地改良、国土整治等土地开发造成耕地面积数量一直在增加和变化，在册耕地和灌溉面积多年来都没有一个准确数据，干渠管理处配水面积70.28万亩，水利普查面积82.35万亩，国土局二调耕地面积88.46万亩，2016年开展水权确权工作时调查的灌溉面积为87.69万亩，2016年平罗县土地确权面积92.58万亩（总耕地面积101.56万亩）。现行水管单位登记面积为58万亩，该数据仍是八、九十年代初的数据，而实灌面积达92.58万亩，灌溉面积的不准确造成水权分配不彻底、有遗留问题。

2.2 计量设施简陋造成水权分配均衡

农业水资源确权到干渠直开口，采用的是近5年各直开口实际用水量为基础，而平罗县农业灌溉水量的测量一直以干渠管理所（段）测量数据为准，测流设施全部为敞开式量水堰或矩形测水断面，测算数据多以估测为主，且测水断面距渠口较近，水流不稳定，同时还存在人为因素，因此水量数据的不准确势必影响水权分配的科学性。

2.3 数据不能共享水权分配缺乏科学性

干渠用水调度单位属区管单位，管水的不用水，用水的不管水，水放多放少是水管单位说了算，乡镇村队用水只是被动接受，多年来放水调度都是水管单位一言堂，乡镇用水户没有及时掌握各村、各干渠直开口用水量，水权确权工作水管单位只是被动配合县水务部门，因此各村队和干渠直开口分配水量距群众实际用水有一定的差距，缺乏真实性和科学新性。

2.4 确权与农业种植结构匹配的问题

由于平罗县地处青铜峡灌区下游，长期的大水漫灌和粗放管理，使整个灌区地下水水位居高不下，造成大面积的盐碱地，改良盐碱地最好的方法是种植水稻和大水洗盐，因此水稻种植和产业结构调整不能与分配的水权相适应，造成产业结构不能实时科学的调整，影响农村经济社会发展。

3 落实水权确权成果的建议

3.1 加强水利基础设施建设

平罗县水利基础设施众多，但水量计量设施较少，尤其是精准自动化计量设施几乎没有，计量设施的缺失，势必造成水量计量不准，影响水权确权成果的落实，不利于农业节水措施的推广，因此进一步加强水量计量设施和精准自动化计量设施的建设，对落实确权成果十分主要。

3.2 加强现代化计量设施建设

借助现代化灌区建设，加强现代化水权管理实施建设，构建现代化管理体系，提高水量调度的灵活性和水量精准测量及水量公开度、透明度，将水量等基础数据能够同县水务部门和乡镇水管单位共享，促进各部门各行业间的协调协作，做到水资源数据的共享公用，共同促进水权确权成果的落实，全力保障社会经济发展的用水需求。

3.3 基层水管组织建设是落实水权的关键

基层水管组织是最终落实水权确权成果的关键，建立完善的基层水管组织，加强基层水管组织人员教育培训和建立完善的管理制度，落实基层水管组织的责、权、利，政府要扶持基层水管组织发展，从政策上和资金上予以大力支持，才能保障水权确权成果的贯彻执行。

3.4 政策支持是保障水权落实的主要措施

县人民政府要出台水权管理的相关政策，尤其是节水奖励政策，建立健全节水奖励资金保障机制，严格执行按计划用水和实行阶梯水价，各乡镇要建立农民用水协会节水奖励制度，对各村队基层协会实行节水考核并按考核结果进行资金奖励，鼓励广大用水户将节约水量实行组团交易，根据实际需要，重点探索多种形式的水权流转方式和交易平台建设，利用市场机制优化配置水资源。

3.5 加强水权政策的宣传

充分利用广播电视手机等舆论宣传工具在全县范围内开展水资源水权政策宣传，多渠道、多形式向全社会各阶层宣传国家水资源管理的相关政策，让广大群众明白水资源的重要性和我县水资源紧张的严峻形势，提高群众对水资源重要性的认识，促进群众节水意识的形成，带动广大群众节约用水从日常生活的点滴做起，逐步形成全社会了解改革、理解改革、支持改革和参与改革的舆论氛围。

4 结语

开展水资源使用权确权登记和管理，是落实最严格水资源管理的重要内容，是由粗放式管理向精细化管理、定量化管理的重大变革，是深化水权转让、提高水资源利用效率和效益、培育水市场的有效途径，是建立水资源使用权用途管制制度，是对水资源管理方式的深刻转变、水利体制机制的深刻变革和涉水利益格局的深刻调整，是一项十分复杂、挑战性很强的工作，是破解水资源瓶颈制约、保障经济社会发展用水安全的有效途径，需要在今后的工作中不断探索和实践。