公路与城市道路工程监理浅析

曾元猛（成都市温江区人才流动服务中心， 四川 成都 611130）

1 工程监理在我国道路工程中的应用状况

1.1 我国道路系统简介

道路是供各种车辆（无轨）和行人通行的工程设施。我国道路按使用特点分为公路、城市道路、乡村道路和专用公路。我国对公路和城市道路有明确的等级划分标准，而对乡村道路和专用公路一般不再划分等级。

公路按其在公路路网中的地位可划分为国道、省道、县道和乡道四个等级。一般将国道和省道称为干线，县道和乡道称为支线。根据 JTG B01—2014《公路工程技术标准》规定的公路使用任务、功能和适应的交通量等，可将公路分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路 5 个等级。

根据 GB 51286—2018《城市道路工程技术规范》规定的道路在城市道路网中的地位、交通功能以及对沿线的服务功能等，可将城市道路划分为快速路、主干路、次干路和支路四个等级。

1.2 道路工程监理现状

目前，工程监理在我国道路工程中的应用状况相对乐观。大体上，乡村道路工程几乎不实行监理，由村委会或乡镇人民政府委派代表监管工程质量、进度和造价。专用公路工程视实际情况和需要，由建设单位（业主）自主决定是否实行监理；若不自行监管，则实行社会监理，通常将需要建设的内容如工矿基地、厂房、道路工程等捆绑在一起或分专业工程公开招标，而必要的监理资质和适用的监理规范也会在招标文件中明确约定。公路工程与城市道路工程几乎全部强制实行监理，包括：高速、一级、二级、三级和四级公路的新建或改扩建工程，国道、省道、县道和乡道的新建或改扩建工程，城市快速路、主干路、次干路、支路的新建或改扩建工程。由于公路与城市道路工程是关系社会公共利益、公众安全的基础设施，其中一些建设规模未能符合《建设工程质量管理条例》第十二条和《建设工程监理范围和规模标准规定》规定的工程，也都实行了工程监理。这在农村公路建设和市政道路基础设施整治或局部改建中尤为常见。

公路工程与城市道路工程同属于道路工程，因其行政主管部门有别，在我国分属于交通部和住建部管理权力范围。工程项目基本建设程序各阶段，如项目决策（包括项目建议书的和可行性研究报告的编制）、勘察设计（包括初步设计、技术设计和施工图设计）、建设准备（包括组建法人、投资计划、征地拆迁、三通一平、项目招标和备案审批）、施工（包括施工准备期和缺陷责任期）、竣工验收（包括运营准备和工程移交）、项目后评价（包括技术经济和社会效益）等，均归口于不同的行政主管部门管理，尤其是与监理息息相关的设计和施工（设计文件和施工合同均为监理依据），适用不同的部颁工程设计、技术、施工和质量验收规范，因而公路与城市道路工程监理各自适用不同的监理规范。公路工程监理适用交通部部颁规范，如 JTG G10—2016《公路工程施工监理规范》；城市道路工程监理适用住建部部颁规范，如 GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》。我国道路工程监理的这种分适特点，不仅对监理行业中不规范的混业经营和混业执业具有一定的遏制作用，同时对我国监理公司的发展和监理的个人执业具有重要的指导意义。

2 公路与城市道路工程的监理目标控制保证体系

公路与城市道路工程建设项目通常都采用“企业自检、社会监理、法人管理、政府监督”自下而上的四级监理目标控制保证体系。

（1）企业自检：施工单位自行对施工工序进行质量验收，对施工过程进行程序控制，对进场材料和构件进行质量检验，以及对施工现场人的不安全行为、物的不安全状态、环境的不安全条件、管理的缺陷等进行自检、自查、自纠和自正。

（2）社会监理：监理采用旁站、巡视、抽检（平行或随机检验）、检测见证、审查核验、指令通知等工作方式和手段对工程质量和安全进行控制和检验。

（3）法人管理：项目法人对工程质量和安全进行日常控制和管理。

（4）政府监督：质量、安全监督机构和行业行政主管部门对工程质量和安全进行定期或不定期的监督检查和管理。

工程实践表明，上述四级保证体系并非专适于质量控制和安全控制，同样也适用于进度控制和造价管理，如适用于各参建方和政府对工程进度和投资计划的管理，适用于对工程环境保护的管理。

社会上有一种说法，就是要将群众监督纳入到监理目标控制保证体系中，成为五级保证体系。笔者认为这种说法不妥。原因在于：其一，群众监督会形成各说各话的局面，降低工程管理效率，不利于工程进度控制；其二，政府代表最广大人民群众的根本利益，政府监督的实质就是群众监督。

当然，在工程实践中，有不少企业采用“企业自检、社会监理、政府监督”自下而上的三级监理目标控制保证体系，法人管理职能由当地行业主管部门代为履行。还有不少企业采用“企业自检、法人管理、政府监督”自下而上的三级监理目标控制保证体系，表面上取消了社会监理，但实质上是将社会监理职能纳入到法人管理中去了。例如，业主不想把工程进度、造价管理等权限授予监理单位，但局限于自身的工程质量管理、安全管理的能力和水平，或受制于《中华人民共和国公路法》第二十四条、《中华人民共和国建筑法》第四章、《建设工程质量管理条例》第十二条和《建设工程监理范围和规模标准规定》的相关规定，只好将工程质量管理、安全管理的权限授予具有相应资格的监理单位，或者直接聘请监理工程师履行相应职责。

3 公路与城市道路工程的质量控制和安全控制

大体上，我国各行业工程监理的目标控制以质量控制和安全控制为重点，公路与城市道路工程监理也不例外。道路工程监理的最终控制目标是确保工程质量合格、安全可靠，以满足其使用功能。只有在安全可靠的施工条件下，才能确保建造质量合格的工程。质量合格又是工程使用功能安全可靠的前提和保证。

3.1 公路与城市道路工程的质量控制

公路与城市道路工程的监理单位主要依据工程建设强制性标准、部门规章、《建设工程质量管理条例》《中华人民共和国公路法》第三章、《中华人民共和国建筑法》第六章的相关规定进行质量控制。不合格的建筑材料、建筑构配件和设备器具不得进场使用，不合格的工程不予验收计量。《建设工程质量管理条例》规定：未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工；未经总监签字，建设单位不拨付工程款，不进行竣工验收。这从根本上保证了工程质量合格目标的实现，即便是专业性较高、技术复杂程度较大的桥隧工程，其质量也有了明显的提高。

3.2 公路与城市道路工程的安全控制

公路与城市道路工程的监理单位主要依据工程建设强制性标准、部门规章、《建设工程安全生产管理条例》、《中华人民共和国建筑法》第五章和《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，树立“以人为本”的意识，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针。安全控制的工作方法与质量控制一致，同样采取事前、事中、事后的风险管制措施和反馈循环，关键在于对危险源的识别管理。

（1）事前控制：侧重于检查施工单位安全生产责任制和规章制度的建立情况，施工机械设备和设施的安全许可验收手续；审查施工组织设计的安全技术措施或专项施工方案（施工临时用电方案、危险性较大工程专项方案）是否符合工程建设强制性标准；审查应急预案、桥梁和隧道等施工安全风险评估报告，对危险性较大工程的专项施工方案中需专家论证、审查的，应检查施工单位组织专家论证、审查的情况。

（2）事中控制：重点检查施工单位安全生产责任制及规章制度的落实情况，重大危险源安全管理和生产安全事故隐患排查治理情况；检查施工单位危险性较大工程专项施工方案的实施情况，日常安全巡查和事故隐患的排查情况；定期或不定期组织安全专项检查等。

（3）事后控制：坚持事故处理“四不放过”原则，即事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过，全面总结经验教训。

4 公路与城市道路工程的监理机构组织模式

公路与城市道路工程都因建设规模、技术复杂程度不同而采用不同的监理机构组织模式。

4.1 直线制监理组织模式

一般来说，不论是公路工程，还是城市道路工程，其中、小型项目均适宜采用直线制监理组织模式。这种模式自上而下实行垂直领导，不设职能机构，可设职能人员协助主要监理人员工作。总监作为履行项目监理合同的总负责人，对建设单位负责，并领导监理人员开展工作。监理人员的任务是在总监领导下分别进行费用控制、进度控制、质量控制、安全控制、环保控制、合同管理、信息管理和组织协调等方面的工作。这种组织形式是一种传统的组织结构形式，其主要特点是：一个下级只接受一个上级领导者的指令，一级对一级负责；指挥统一，权责明确。基于这种特点，直线制监理组织模式最适用于现场作业管理，公路与城市道路工程项目监理组织主要采用这一形式。其主要优点是组织机构简单，权利集中，命令统一，职责分明，决策迅速，隶属关系明确；缺点是实行没有职能部门的总监个人管理，要求总监广知各种业务，通晓多种知识技能，成为复合型、全能式人才。

4.2 直线职能式监理组织机构

公路与城市道路工程大型及以上项目适宜采用直线职能式监理组织机构。在这种形式中，监理机构和人员被分成两类：一类是直线指挥机构和人员，按项目的区域或工程分段划分，对自己管辖的区域或者工程负责，对其下属有指挥和命令的权利；另一类是职能机构和人员，按专业或职能划分，是各级直线指挥机构和人员的业务助手，不能对下级发布命令。直线职能式监理组织机构综合了直线制和职能制的优点，指挥系统一元化，各级直线领导人都有相应的职能机构及相应的工作人员作为其参谋和助手，帮助其收集信息、分析问题，因而能够对本部门的监理活动进行有效的组织和指挥；能够发挥专家作用，提高管理水平；每个部门都由直线领导人员统一领导和指挥，可以满足统一协调组织和严格责任制的要求。其特点是：指挥部门拥有对下级实行指挥和发布命令的权利，并对该部门全面负责；职能部门是直线指挥人员的参谋，只能对指挥部门进行业务指导，而不能对指挥部门直接进行指挥和发布命令。其主要优点是保持直线领导、统一指挥、职责清楚，组织目标管理专业化；缺点是职能部门与指挥部门易产生矛盾，信息传递路线长，不利于互通情报。

4.3 一级监理机构

公路与城市道路工程中、小型项目监理组织机构适宜设置一级监理机构，即总监办一级监理组织机构。当然，在工程实践中，也不乏有招标人将公路或城市道路工程中型项目拆分标段招标的。本文且不论拆分招标的合规性，若监理标是一个标段，监理范围包括多个施工标段，则项目监理组织机构适宜设置一级监理组织机构。总监全面负责工程管理，专业监理在专业范围内监理各施工标段，监理员则根据工程实际分别投入各施工标段。若监理标是分多个标段招标，则设置一级监理组织机构足以符合工程实际的需要。

城市道路工程大型及以上项目，建设地点位于城镇，建设规模虽大，但环境条件好、交通便利、线路里程短（大城市环路除外），项目监理组织机构通常也只需设置总监办一级监理机构。

4.4 二级监理机构

公路工程大型及以上项目，建设地点位于野外。由于建设规模大、环境条件差、交通不便和线路里程长等，项目监理组织机构往往设置二级监理机构，即总监办一级监理机构和驻地办二级监理机构。需要指出的是，公路是线形构筑物，项目监理无论是设置一级监理组织机构，还是设置二级监理组织机构（即驻地办），都直接影响到监理的履约成本。例如，驻地建设、交通车辆、辅助人员、燃油费用等，都关系到监理单位的利润；同时，驻地办会分化总监办的权利和职能，不利于总监负责制的执行。JTG G10—2016《公路工程施工监理规范》实施后，公路工程监理实行总监负责制，同时规定公路工程项目监理均应设置总监办；建设规模在 100 km 以上的高速公路、一级公路的工程可设置驻地办。为此，业内人士针对是否设立二级监理组织机构这一问题展开了广泛的讨论。

5 公路与城市道路工程的监理规划

5.1 道路工程监理规划的不足之处

监理规划是投标文件的延续，也是投标承诺的具体化，应当充分分析和论证其合理性。在公路与城市道路工程的监理实践中，有些项目的监理规划在编制和审批上尚存在不同程度的不足。

5.1.1 编制环节

（1）监理规划的内容繁多、篇幅冗长。

（2）监理规划一经编制，在整个监理过程中不再作动态调整。项目情况一旦发生变化，监理规划不能有效应对，从而失去指导意义。

（3）随意修改监理规划，既不考虑工程的实际需要，也不计算监理资源投入的成本效益；对业主投其所好，在监理组织机构设置上，动辄采用直线职能式，总监之下设置专业齐全的监理工程师，专监之下再设置众多的监理员、资料员。

5.2.1 审批环节

（1）监理单位技术负责人未履行全面审查职责，审查监理规划时片面注重技术而忽视经济可行性，甚至未审核就直接盖章呈交给业主。

（2）对于某些监理单位而言，对监理规划的审查只是流于形式，是获取监理业务的权宜之计。

5.2 招标文件与监理规划的关系

由于招标文件对监理资源配置包括监理人员的数量等有所限制，在编制和审核监理规划过程中，务必考虑招标文件的这一限制并兑现投标承诺，但在具体情况下应作相应的调整。

首先，招标投标活动是市场行为，竞标人少对业主不利，竞标充分对监理不利。监理投标参与市场竞价，若监理人数少，单价就高；监理人数多，单价就低。在技术同等条件下，单价高的投标单位容易出局；反之，容易中标。因此，业主在招标文件中人为设置了非必需、不合理的限制条件，使其在招标投标活动中占据主导地位，而投标人在监理规划中拟投人员资质高、经验丰、数量多是可以理解的。

其次，在招标投标过程中，监理投标总价，即施工监理收费基准价加上、下浮动幅度值，基本上是下浮一定比例。在充分竞标市场环境下，为了不被淘汰，监理的投标总价总是压得很低，也就是说，在技术同等条件下，或者技术高于社会平均水平条件下，监理投标单价和总价都要低，才能在竞争激烈、残酷的市场环境中赢得中标机会。

再次，中标签约后进入监理实施阶段，按照监理规划履行投标承诺。值得注意的是，投标承诺针对的是监理服务质量，而非监理人员数量，即对业主的服务质量和对施工的监理质量。在一定规模的道路工程建设中，投入的监理人员一旦达到一定数量后，监理服务质量就会处于临界、平衡和饱和状态，即再增加一个监理人员，工资成本上升，监理服务质量反而下降。

最后，监理单位在编制和审核监理规划过程中，若发现自己的服务质量难以满足业主在招标文件所提出的要求，即使勉强中标，也会面临成本过高等诸多问题，或者因失信而在信用、声誉和市场上造成更大的损失。