对建设项目工程总承包的思考与建议

徐先耀（江苏建科工程咨询有限公司， 江苏 南京 210019）

0 引 言

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《规划意见》）和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发［2017］19号）（以下简称《健康发展意见》），近期，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》），并从 2020年 3月1日起施行。笔者对于上述 3 个文件及相关法律法规进行了梳理，并且结合当前推行建设项目工程总承包的实际情况和相关经验教训，提出了一些思考和建议，供业内人士参考。

1 涉及工程总承包的法律法规精神

（1）《规划意见》要求：“推广工程总承包制，加强建筑市场监管。”

（2）《规划意见》明确指出，要提升城市建筑水平，就必须落实工程质量责任，完善工程质量安全管理制度，落实建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位等五方责任主体的质量安全责任。

（3）根据《中华人民共和国建筑法》《建设工程安全生产管理条例》及住房和城乡建设部的相关责任规定，施工现场的工程质量安全由施工单位负责，施工单位的项目经理必须对施工质量安全负责；实行总承包的，由总承包单位负总责。理由很简单，因为施工单位是项目现场施工生产活动的经营者和管理者。

（4）《管理办法》第六条指出，建设内容明确、技术方案成熟的项目适宜采用总承包方式。《管理办法》第三条明确规定了总承包的具体内容，即承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程的设计、采购和施工等阶段实行总承包，并且对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。《管理办法》第十一条规定，工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位和招标代理单位。为此，笔者建议，各地建设行政主管部门应认真学习贯彻《管理办法》，清理整顿目前工程建设市场存在的乱象。凡是代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位和招标代理单位正在进行工程项目总承包的，一律停止相关业务，协调有关各方做好善后工作，并且保证今后不再从事相关经营活动。

2 当前推行工程总承包制需要注意的问题及建议

（1）《管理办法》第十条规定，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者是由具有相应资质的设计单位和施工单位组成的联合体。目前在国内建筑市场上，同时具有与大型、特大型建设工程项目规模相适应的工程设计资质和施工资质的单位为数不多。在工程实施阶段，若由设计单位实施工程总承包，则在没有施工资质的情况下，设计单位对施工现场的管理能力以及对施工技术规范、标准的掌握都相对欠缺，在关键部位、关键工序的质量控制上和危险性较大的分部分项施工组织设计上缺乏有效的预见，且无法提供可靠的经验和措施。若由施工单位实施总承包，则在相应规模的工程设计能力相对薄弱且经验不足的情况下，施工单位很容易在设计质量上出错；或者以优化设计为名，随意更改、降低设计标准，甚至为便于自己施工而降低设计标准，从而给工程项目的使用埋下了隐患。笔者建议：为克服因单一设计或单一施工单位总承包管理体系的短板，现阶段除了已符合《管理办法》第六条并同时具备设计、施工同等规模资质的单位以外，建设单位暂不宜委托原来仅具备单一资质的单位承担工程项目总承包，提倡由具备设计、施工资质的单位组成联合体分阶段分别实施总承包。

（2）《管理办法》第十条规定，工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。目前在建筑市场上，有一些初始申请总承包资质的设计企业或施工企业，缺乏相对应的项目管理体系，不具备相应的项目管理能力、财务和风险承担能力，更没有相对应的工程总承包业绩。笔者建议：对于申请增加非原有承包资质以承揽工程总承包的设计企业或施工企业，主管部门在审查时应严格把关，严格控制批准质量与数量。

（3）《管理办法》第二十条规定，工程总承包项目经理不得同时在两个或两个以上工程项目担任项目经理、施工项目负责人。目前在建筑施工现场，项目经理不在现场的情况时有发生，甚至在某些地区，项目经理不到岗率大大超过总监，合同约定的项目经理只在开会或当地主管部门检查时到场，现场日常管理工作通常委托给执行经理、副经理主持。这些临时的项目代理人和项目总监承担着不应承担的巨大法律责任风险。笔者建议：工程总承包单位项目经理的任职条件，除了满足《管理办法》第二十条的规定以外，还必须到岗履职，主持项目实施阶段的日常工作，承担相应的法律责任和义务。对于长期不到岗尽职的项目经理，建设单位可以直接向总承包单位提出书面要求，限期落实，否则予以处罚，直至终止工程总承包合同。但凡发生重大质量、安全事故，对不在岗的项目经理除了依法追究其相应的法律责任以外，还要追究其擅自离岗的责任，使相关企业和当事人不愿挂名、不敢挂名。

（4）实施工程总承包，有利于实现工程项目的系统化、集约化管理，有利于提高工程项目的管理水平和管理效率。值得注意的是，随着总承包单位经营活动范围的扩大，设计、采购和施工分包环节的增多，政府监管部门必须进一步加强对建设单位、代建单位、项目管理单位和工程监理单位的监管力度，抓住关键环节，依法依规进行管控，以防失控。

（5） 推行工程总承包制，必须要加强对五方责任主体的监督与管理。建设单位是建设投资的主体，对整个建设项目全过程实施管理，其决策权和管理权在五方责任主体中最大，对建设工程目标起主导作用；五方责任主体中其余四方的权利与义务与建设单位不对等，处于从属地位。由于现行建设行政主管部门与各行业的建设单位无直接的行政监督关系，无法对建设单位的项目负责人进行有效管理与监督。笔者建议：但凡涉及国计民生的重大项目，建设主管部门应与辖地党政有关部门，如纪检、监察、审计等部门保持密切联系，形成对建设单位的监管合力，从而保证工程建设项目总承包制顺利施行；对于不同阶段的主体责任，尤其是质量与安全责任，仍然按照“谁设计，谁负责；谁施工，谁负责”的基本原则进行认定；建设单位和监理单位应严格按照《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，认真履行相关法定职责。

3 案例分析

2016年 11月24日，江西省宜春市丰城电厂三期在建冷却塔施工平台发生倒塌，造成死亡 73 人、伤 2 人、直接经济损失过亿元的特别重大事故。该起事故的严重程度和影响范围之大，为建国以来建筑行业所罕见。

3.1 事故的性质和原因

根据近期的公开报告，经法院审理查明，该起倒塌事故属于特别重大生产安全责任事故。建设单位在未经论证、评估的情况下，违规大幅度压缩合同工期，提出策划并与工程总承包单位、监理单位、施工单位共同启动“大干 100 天”活动，导致工期明显缩短。人民法院对这起特大事故所涉 9 件刑事案件进行了公开宣判，对 28 名被告人和 1 个被告单位依法判处刑罚。

报告显示，该起倒塌事故的主要成因如下。

（1）由分包单位项目部编制并经总承包项目部、项目监理部、扩建工程建设指挥部审查同意的《 7号冷却塔筒壁施工方案》存在严重缺陷，未针对拆模作业制定管理控制措施。

（2）对试块送检、拆模的管理失控。在实际施工过程中，劳务作业队伍自行决定拆模。事故发生时，施工人员在混凝土强度不足的情况下违规拆除模板，造成筒壁混凝土和模板体系连续倾塌坠落，坠落物冲击与筒壁内侧连接的平桥附着拉索，导致平桥也整体倒塌，造成重大人员伤亡和财产损失。

（3）混凝土供应商擅自改变混凝土配合比，未严格按混凝土配合比添加外加剂，最终导致该特大事故的发生。

（4）该项目存在贪污、受贿和国有公司、企业人员滥用职权行为。

3.2 事故的教训

（1）从该工程施工管理网络图（为避免涉及相关单位名称，网络图略）上获悉，工程总承包单位没有一个强大的土建分包单位作为设计单位承担的电厂施工总承包，没有分包给有大型电力工程施工总承包经验的施工单位，对高空作业的安全性和混凝土强度均缺乏应有的预见和事前、事中控制措施。

（2）分包单位有严重缺陷的《 7号冷却塔筒壁施工方案》，居然被总承包单位项目部、监理和工程指挥部通过。

（3）建设单位指挥部大幅度压缩合同工期，提出“大干 100 天”。作为工程总承包单位，即便是一家大区级的大型专业设计院，如果不具备对该工程合理工期的认知度，就不能有效抵制建设单位大幅度压缩工期的违规行为。监理单位也是如此。

（4）在拆除连接施工平台的混凝土结构模板时，土建施工总承包项目部、分包项目部和监理部应当知道其质量、安全的重要性，必须先制定出符合规范要求的拆模控制措施，并且严格监督施工人员进行拆模作业。事实上，劳务分包单位擅自拆模，混凝土供应单位擅自修改配合比，充分表明了工程总承包单位对施工现场的质量、安全、工期三大目标的管理处于失控状态。

3.3 建 议

凡属于国家大型能源、交通、电力、水利等基础设施建设的，在推行建设项目工程总承包时，不宜由只有设计或施工单一资质的单位（包括刚申请获得有另一方资质而无实际业绩的单位）实施工程总承包，应当由有资质（包括具有同类工程业绩）的设计、施工单位组成的联合体实施工程总承包。否则，此类悲剧可能还会发生。

4 结 语

实施建设工程项目是一项系统性、综合性的复杂过程。面对广阔的建筑市场，从事工程建设项目管理的五方责任主体，要与时俱进，努力探索，勇于实践；要秉承“精心设计、精心施工、精准管理、创精品工程”的原则，坚持在法律法规框架下，不断探索、总结经验，以提升管理优势；要善于把握机遇，以问题为导向，攻坚克难，重视和解决深层次问题，逐步推进与完善工程总承包制，不断促进工程建设管理持续健康发展。