探讨监理企业运用 CM 模式参与 PPP 项目管理的可行性研究

0 引 言

2018年 4月，财政部下发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金 [2018] 54号），是促进工程建设行业加快适应我国经济体制改革的重大尝试。在我国投融资主体多元化的大背景下，如何改变吃政策饭的局面，通过改革创新谋求生存与发展的新道路，是每个监理企业都要面临的问题。为此，笔者试图通过此文探讨监理企业运用CM（Construction Management）模式参与 PPP（Public-Private-Partnership，公私合作关系）项目管理的可行性，旨在为当前监理行业的改革提供一种阶段性的新思路。

1 CM 模式

1.1 CM 模式简介

CM 模式是美国汤姆森等人于 1968年，在研究关于如何加快设计和施工进度及改进管理控制方法时，提出的一种快速路径施工管理方法。在采用快速路径法施工时，从工程建设详细设计阶段开始，业主方就选择具有施工经验的 CM 单位（或 CM 经理）参与到工程实施中来，为设计方提供施工方面的建议，随后负责施工管理。采用 CM 模式的目的在于，将工程建设的实施作为一个完整的过程来对待，同时兼顾协调设计与施工的关系，在尽可能短的时间内，高效、经济地完成工程建设的任务。

1.2 CM 模式类型

CM 模式常用的建筑工程管理类型有两种，即代理型和风险型。

在代理型建筑工程管理方式下，CM 经理是业主的咨询师和代理人。业主和 CM 经理的服务合同规定费用是固定酬金加管理费。业主在各施工阶段与承包商签订工程施工合同。

在风险型建筑工程管理方式下，CM 经理除了承接业主的咨询和代理业务以外，还担任施工总承包商的角色。业主通常会要求在 CM 合同中预先确定一个包括总的工程费用和 CM 费的最大保证价格（GMP），以保证业主的投资控制。若最后工程实际总费用超过 GMP，则由 CM 公司赔偿；若低于 GMP，则节约的投资归业主所有。

1.3 CM 模式的特点

在工程实施阶段，业主建立以 CM 单位为核心的治理结构（建设管理组织体系），以及相应的合同体系。该管理模式的优点：一是缩短项目建设周期；二是管理单位的早期介入可提供合理化建议；三是通过价值工程降低成本风险；四是通过设计与施工的结合提高项目质量；五是通过设计与施工的早期结合，有效地控制了设计变更的产生；六是实现了业主对项目的直接控制。

2 PPP 项目的管理需求

2.1 PPP 项目简介

PPP 是一种政府与社会资本合作的融资和项目管理模式。其以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共或准公共领域。PPP 不仅是一种投融资方式，也是一种公共服务市场化的制度性安排，更是一场体制机制的重大变革。它将政府从组织管理者逐步转化成为监管者，使政府的工作效率、资本的运作效率都得到了提升。这种模式正逐步影响到投资融资、财政税收和行政管理等多个领域的改革。

PPP 模式下的项目管理是一种全生命周期管理，是一种集投融资、采购、设计、施工、运营和移交为一体的项目管理模式。这种管理模式在不违反基本建设程序的前提下，有利于设计、采购和施工各阶段工作的合理交叉，在节省投资、缩短工期、保证质量及建设与运营结合等方面具有明显优势，可以使项目提前竣工投入使用，明显地提高了效率。

2.2 PPP 项目的管理需求

（1）项目运作亟待规范。目前许多 PPP 项目存在运作不规范的问题，如昆明轨道交通 4号线和 5号线 PPP 项目存在投资主体不合规、运作不规范等问题。这些问题主要体现在以下四个方面：一是运作程序不透明，有较多的项目没有进行充分竞标；二是参与项目运作的人员经验不足、专业素养不够，未能选择到经验丰富管理成熟的咨询机构来提供有价值的服务；三是在合同条款的设计中无法设置有效的商务条款，导致合同约束效果不佳；四是项目进度过紧，急于求成，导致较多前期工作深度不足，留下较大风险。

（2）项目准入机制亟待完善。目前有些 PPP 项目准入竞争不够充分。某些地方政府为了政绩，在 PPP 项目投资人筛选过程中没有进行充分竞争就开始盲目上马，导致地方财政为 PPP 项目付出了超过常规投资的代价。特别是当政府投资人更换后对社会资本的违约，造成了不良的社会影响。

（3）政府监管亟待加强。目前已实施的 PPP 项目在运作过程中，部分出现了政府监管不到位的现象，有些社会资本的投资项目存在失信行为：有的社会资本先低价拿到项目后再与政府谈条件，要求其提供额外补偿；有的社会资本在项目实施过程中刻意降低建设标准，以达到节约成本的目的；还有的社会资本虚增项目投资，以达到资本套利的目的。

（4）充分发挥咨询服务机构的作用。有的 PPP 项目建设单位和总承包单位是一套班子两块牌子，聘请的咨询服务单位只是走走程序、做做样子；有的 PPP 项目公司管理权限划分不清晰，导致责权不分，过多介入应该由监理单位负责的管理工作；有的 PPP 项目公司是临时组建的，既没有健全的管理体系，也没有经验丰富的管理人员，对总承包单位、咨询服务单位、监理单位的管理无法抓住要点。一方面，咨询服务机构疲于应付各类报表，实际管理效果达不到预期，另一方面，部分咨询服务机构合同履约不到位。

（5）允许第三方机构实施项目管理。PPP 项目管理机构多数以政府出资人代表和社会资本共同成立的项目公司（SPV）作为项目法人，开展项目的投资、融资、建设、运营维护和移交等工作。从政府代表的公共利益出发，需要聘请独立且专业的第三方机构来实施项目管理。

（6）尽量避免设计变更风险。许多 PPP 项目采用边设计边施工的方式，有些使用功能未能在早期被确定，或因受征拆影响而需要调整，导致工期拖延或技术难度加大，从而增加施工单位的成本，加大其管理难度，挫伤其积极性，最终形成协调困难的局面。

（7）尽量避免施工进度与招标采购不匹配的风险。PPP 项目规模一般都比较大、涉及的承包单位较多，极易出现现场施工情况发生变化而招标采购计划未能及时调整的现象，导致现场出现停工待料或因招标滞后而返工。尤其是由于招标提前，设备和材料进场后无法安装、丢失、损坏等情况时有发生，同时占用了建设资金和场地，还增加了保管费用。

3 监理企业运用 CM 模式实施 PPP 项目管理

随着 PPP 项目在全国的推广，专业的管理需求量越来越大。但是，我国咨询服务行业的发展较慢，能满足 PPP管理需求的企业不多，导致多数地方政府采取成立平台公司自行管理项目的方式，使得一批批的筹建人员刚刚熟悉项目管理业务，就随着工程竣工而转入生产或使用单位；而另一批工程筹建人员又要从头学起。如此周而复始。这种低水平的重复，严重阻碍了建设水平的提高。监理企业以 CM 项目公司的身份参与 PPP 项目管理，既有优势，也有不足。

3.1 优 势

（1）能够消除政府对社会投资方一家独大的担心，能够借用 CM 项目公司的管理对社会投资方的不诚信行为进行有效制约。

（2）能够减少管理的中间环节。监理企业共同的文化、共同的管理体系、共同的管理目标认知以及相同的工作经历，有利于实现扁平化管理，有利于管理效率的提升，比现在通行的项目公司直接垂直管理效率要高很多。

（3）在多年的施工管理过程中，积累了大量的管理数据，形成了包括材料、人工、机械、工期、资金和品牌等在内的成熟数据库，能为设计的优化提供支持。同时，企业中高层管理人员相对稳定且长期从事同类型项目的管理工作，对项目施工过程中存在的设计问题或组织管理问题了如指掌，能够从施工角度优化设计方案和提高施工效率。

（4）在多年的施工管理过程中，形成了成熟的“四控两管一协调”管理体系。配以 CM 模式的快速路径施工管理方法，不仅能进一步加快项目建设的进度、缩短工期，还能将建设单位从繁杂的过程管理中解放出来，集中精力处理项目的前期工作和项目后期运营的筹划工作。

（5）能够采用 GMP（担保总工程费用＋CM 费用不超过总报价）形式的 CM 模式参与项目管理，将对工程费用的控制承担更大的责任，也会更加严格地控制成本，从而进一步降低建设单位在成本管控方面的风险。

（6）有些 PPP 项目由政府平台公司与施工单位共同组建项目管理公司，然后以 EPC（设计采购施工总承包）的模式再发包给施工单位，如昆明轨道交通 4号线 PPP 项目。在这种管理模式下，项目管理公司难以做到公平公正，公共利益难以得到保障。政府为了确保公共利益，又聘请了第三方咨询服务机构来监督管理，导致项目管理层级多，管理效率低下，阻碍了正常的建设进程。如果由监理企业以 CM 公司的身份参与 PPP 项目管理，设置合理的取费比率并约定明确的目标考核奖惩机制，将监理企业的利益与 PPP 项目的利益捆绑在一起，必将有效激发监理企业的管理热情，从而实现 PPP 项目的管理目标。同时，还能减少不必要的管理支出，降低整个项目的管理成本。

（7）有些 PPP 项目由政府平台公司与设计院共同组建项目管理公司，然后以 EPC 的模式再发包给联合体施工，如昆明轨道交通 5号线 PPP 项目。在这种管理模式下，以设计院为主体的项目管理公司由于缺乏项目报批报建前期工作、项目融资、材料设备采购、第三方服务及咨询采购、工程施工管理、运营管理等方面的管理经验，极有可能出现项目管理混乱、内部协调困难的局面。监理企业经过多年的项目代建或全过程工程咨询服务，已经建立起成熟的管理体系和配套的管理团队，在项目管理上比以设计院为核心的项目公司更能发挥管理效用。

3.2 不 足

（1）目前监理行业整体实力不强，大多数监理企业不具备项目代建或全过程工程咨询服务的实力，且缺乏高素质的复合型管理人才，在与施工单位或设计院的竞争中无法凸显管理优势。

（2）国内的监理企业大多为民营企业，不但在融资上没有信用优势，而且企业规模较小，财务抗风险能力较弱，无法承接风险性 CM 管理服务。

（3）部分规模较大的监理企业虽然具备了项目代建或全过程工程咨询服务的实力，但在工程建设大数据的收集、分类和应用上仍未形成核心竞争力，尚难以为建设单位提供最优的解决方案而在竞争中脱颖而出。

（4）监理企业在管理工具上的投入不足。如建筑信息模型（BIM）等国家倡导的管理工具，未能及时加大研发投入、早出成果、积极推广以扩大先发优势。其他关于质量、安全、进度和投资等方面的成熟的管理工具也运用得不够普遍，未能体现监理企业在项目管理中的重要性和不可替代性。

（5）监理企业单纯采用代理型 CM 管理模式参与项目管理，可能因未绑定利益而出现目前监理制的弊病，使得项目管理达不到预期目标。

（6）监理企业单纯采用风险型 CM 管理模式参与项目管理，可能因缺乏总承包经验、对市场价格不敏感而无法确定合理的 GMP 工程成本，从而增加自身的投资风险。

4 监理行业改革的发展方向

全球经济一体化的发展趋势，促进了我国的外资引进和对外投资，同时也需要工程建设行业提供大量的高水平的项目管理服务。为了进一步开拓国际建筑市场，逐步融入到国际经济大循环中，需要改革现行的监理制度并与国际惯例相衔接，使我国的监理企业能够更好地适应国际市场的管理需求。

国外 CM 管理模式形成的时间较早，欧美等发达国家已经有大量 CM 管理公司和相关人才，并且经过多年的发展与实践，具备了较为完善的相关法律制度和行业规则。在世界范围内已有不少成功的案例。我国监理企业要想走出国门参与国际竞争，就必须掌握“游戏规则”，替业主解决真正的痛点。这样才能占有市场，最终制定中国标准。

CM 模式适用于技术复杂、施工难度大、参建单位多、建设周期长、工期要求紧、投资体量大、无法准确定价的项目。现在盛行的 PPP 项目和“一带一路”倡议都具有上述特征。监理企业必须要抓住这个阶段的转型机遇发展壮大，为将来参与国际竞争奠定基础。

业主考察 CM 公司，主要有以下几点要求：具备财务和出具担保的能力，管理人员有丰富的经验，有典型的成功案例，有成熟的组织和管理体系，有严密的质量、费用、工期控制系统来确保项目的目标顺利实现。目前国内的监理企业还缺乏成功的 CM 项目管理经验，需要先从代理型 CM 管理介入，逐步发展到风险型 CM 管理。

监理企业在代理型 CM 模式上要替政府解决造价严重超支，政府管理团队专业化程度低、外行管内行，项目决策机制不科学等问题。

一部分专业化程度较高但企业规模较小、财务抗风险能力较差的监理企业，可以选择走代理型 CM 公司的模式，替政府解决公共项目的管理需求。另一部分综合实力较强、有一定财务抗风险能力的监理企业，则可以选择风险型 CM 模式，为市场化的民营企业提供一揽子解决方案。

现阶段，监理企业的改革既要实现政府赋予的法律责任、社会责任和监管职能，又要为业主提供增值服务；真正解决业主的需求，体现差异化服务的价值，进而在市场竞争中脱颖而出，取得比较优势。

加快监理行业的改革，提升行业协会的地位和权利，制定职业道德规范或准则，设定准入门槛和处罚机制，逐步完善监理行业的诚信体系建设，对市场上的不诚信行为予以重罚；加快信用信息平台建设，实现信息共享互联互通，同时完善信用记录，通过用户评价来构建信用等级，从而对监理企业的生存和发展起到引导和规范作用；放开准入标准，引入国外的咨询管理公司，探索中外合资或中外合作管理模式，制定适应市场需求的监理企业、监理从业人员信用管理办法，提高监理行业的社会公信力。

5 结 语

自 20 世纪 80年代我国试行建设工程监理制以来，监理行业为国家经济建设和体制改革作出了重大贡献。随着我国经济的持续发展，建筑市场呈现出投资多元化、需求多样化的态势。相比之下，监理行业的发展未能及时跟上市场的需求，既不能走出国门参与国际竞争，也无法满足国内市场经济管理的需求。鉴于此，笔者认为，监理企业运用国际成熟的 CM 管理模式参与国内新兴的 PPP 项目管理，是监理行业改革的一大重要探索。其优势在于能从市场需求的角度提升监理行业的存在价值，同时根据不同的市场需求建设高、中、低端的监理企业，形成多层次、可互补、共发展的良性格局。最终，通过国内市场的优胜劣汰，锤炼出一批能够参与国际竞争的优秀的咨询管理企业，为参与国际竞争奠定基础。