以共建共治共享为目标的韧性城市建设<br/>——日本的应急文化建设经验借鉴

以共建共治共享为目标的韧性城市建设
——日本的应急文化建设经验借鉴

2020-02-15罗霄

建材与装饰 2020年25期

罗霄

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

1 研究背景

随着自然灾害和社会风险的加剧，越来越多可预测或不可预测的、可控或不可控的、区域或国际性的突发事件发生，城市正面临着空前压力。在经历了巨大的人员伤亡和经济损失后，传统的灾害风险响应机制已不能满足城市防减灾需求，很多城市都在积极探索“韧性城市”的建设，目的就是综合提升城市在逆变环境中承受、适应和迅速恢复的能力。我们难以预测灾害，也不能否认风险的存在，实现“韧性城市”的主要措施之一，就是加强应急文化建设，正如总书记常常引用的《周易》名言——是故君子安而不忘危，具备忧患意识在“风险社会”治理中是及其重要的。

2 应急文化

相关学者认为，应急文化是一种全方位、全过程的应急思维，是以保障承再体安全为目标，以主体价值观为核心，以标准、制度和物资储备为载体，以演练培训为手段的一种文化体系。应急文化关注的是人的生命安全，直接影响的也是人，其实践成果既体现在人的意识形态上，又呈现于人的行为习惯中。因此，必要通过广泛且统一的应急文化，提升民众的风险认知能力，一方面让民众应对灾难的意识由防灾、减灾、向备灾转变，在灾情来临时临危不乱，第一时间做到自救和他救，降低灾害伤害，最大化保障民众生命和财产安全。另一方面，应急文化建设的目的不仅是教会民众在突发事件中的处置方法，更是要通过覆盖全民全社会的应急文化网络，让民众实实在在参与到公共安全的防御中，培养社会主动防灾意识是“韧性”城市建设的核心内容之一，是确保灾时和灾后秩序、快速恢复城市系统运作的重要保障。

我国的城市公共安全应急管理始于2003 年SARS 事件的直接推动，至2018 年应急管理部成立，我国的应急文化在应急部门组织体系成熟的情况下，有了较大程度的进步。此次疫情中，我国民众整体展示出良好的应灾状况，不可否认的是通过这次公共安全事件，我国民众对灾害的认识、防灾意识以及灾后的情绪恢复等方面都有提升，应急文化在全周期的建设下将有一个大的飞跃。在此基础上，迅速建立起“以人民为中心”的应急文化体系，在韧性城市建设过程中，将社会治理方式转换为多元主体的互动，打造出发展为人民、成果由人民共享、由人民共同参与建设和治理的现代化治理格局。让人民群众日益增长的美好生活需要，从生命财产等群众切身利益能得到基本保障开始。

3 日本应急文化建设成功经验

日本是世界上最易受灾的国家之一，地震、台风、海啸等各类自然灾害频发，在工业化和城市化中，也经历过核泄漏、恐怖袭击等突发事件，其后果直接影响到日本民众生产生活的方方面面。这种生存环境激发了日本民众在不安全感中学习应急防灾知识的主动性，帮助他们在突发事件来袭时能从容面对，在灾后能快速投入救灾工作，高效的恢复生产生活。在数次沉痛的经验教训中，日本的应急文化已成为一项脉络清晰的系统工程，其社会化、法治化、智能化、专业化水平都达到国际领先水平。

3．1 多主体结构下的社会化治理

3.1.1 政府引导、全民参与

2016 年，日本内阁发布了《防灾4.0－未来防灾体系构想》，提出构建“人人都能应对灾害，全社会共同预防灾害”的防灾体系，把“公救、自救和共救”理念全方位融入预防、应急、灾害恢复重建全过程。近年来，日本不断处于各类灾害环境中，政府投入了大量税金来规划、设计各种防灾减灾工程设施，随着防灾和基础设施也步入老龄化，日本政府不得不投入更多资金进行维护工作。但气候变化导致的极端气象增多，灾害的规模与频度都在增大。“防灾4.0”的提出，实现了风险认知的全渗透，通过重新构建各主体互相之间的联系以及网络系统，提高社会全体的抗灾韧性。

3.1.2 各种情景下的广泛宣传

根据“防灾4.0”提案，要求日本全民将防灾工作充分融入各类日常场景中，增强公众参与社会治理的自主意识和责任意识。因此，日本的应急文化宣传几乎到了无孔不入的境地：在百货商店中有各种实用性极强的防灾商品，有人手必备的救急包，其功能也随着人们生活方式和生活习惯在不断改进和升级，有老人小孩均可食用的超长保质期食品，有集充电、照明和收听广播等多功能为一体的收音机等。部分商品包装上还印有灾难对策的信息贴士，让使用者在灾难中能得到一些指示。

社区防灾宣传工作的重要性和影响力在近几年有明显提升。日本90%以上的社区都建立了自主防灾组织，并定期开展以家庭避难为主的防灾演习，活动场地通常选在社区，可以让居民充分识别居住环境的危险性，针对不同灾种快速确认避难地点，提前规划避难路线和方式。

学校是应急知识普及的主要渠道，日本对未成年人的防灾教育极为重视，为了成功吸引和贯彻应急文化，学校中除了定期和不定期的防灾实战演习，还组织了大量类似“避难所幸存体验营”的趣味活动。

3．2 完整法律体系下的法治化保障

基于法律规范和相关制度为城市公共安全治理现代化提供根本保障。日本防灾减灾的立法工作开展早、数量大、种类多、体系完善，到20 世纪末，日本共出台了230 多部关于防灾救灾方面的法令，涉及灾害周期中准备、预防、响应、恢复、重建、保险等各环节。一系列应急法律既明确了防灾体制，又确保了公众的知情权，为应急文化的普及提供了基本依据。

早在1946 年，日本就颁布了具有防灾宪法之称的《灾害救助法》。紧接着，60 年代初，日本成为世界上率先出台综合性应急救灾法律的国家——《灾害对策基本法》，该法案的出台，为日本应急防灾类法规体系的形成打下坚实基础，其中确立的“依法防灾、科学应急”基本理念，至今仍在沿用。在基本法的指导下，各都、道、府、县制定了《防灾对策基本条例》。此外，各个社区根据自己的特点，也制定了相应的应急防灾法律法规体系，如：《东京都灾害实施法实施细则》《东京都安全和安全街区建设条例》，地方性的应急防灾条例建设要求随着实际情况及时更新，确保了社区应急的科学规范。需特别指出基本法中明确将日本广播协会（NHK）规定为国家制定的防灾公共机构，让公共电视台传播的应急避难类公共信息在国家防灾体制中合法化。

3．3 新技术运用下的智能化支撑

基础设施建设是韧性城市建设的基本内容，充分适应信息时代要求，提供智能化的信息基础，是城市公共安全治理现代化的首要前提。

3.3.1 借力互联网宣传的防灾教育场馆

防灾教育场馆是日本应急文化中最重要的场所，遍布各地且全民免费。此类场馆内除了配有专业的人员在现场演示和讲解，通常建有高科技的模拟设施和灾情重现平台，再配合日本特有的人性化服务，更是增加了此类场馆的吸引力。在互联网的宣传和推动下，已经将东京池袋防灾馆等场馆捧成了网红打卡地，据资料显示，到该馆参观的外国游客占比能达到1/4，其中，许多外国游客在日本游玩时特意安排了防灾馆体验的行程。因此，这种极具日本文化特色的防灾经验也成功传播到世界上更多国家。

3.3.2 建立完善的信息化应急数据总部

日本的防灾体验中心集专业培训、防灾减灾科研、应急救援救灾训练等多功能为一体，主要目的是科研教育和纪念。东京的临海广域防灾公园是东京首都圈防灾总部，平时也用于模拟演习及训练等活动，为民众提供体验和学习的机会。广域防灾公园最重要的功能源于“中央防灾无线系统”，该系统与各省厅及各都道府县的系统相连接，实时交换各地的防灾信息，为应灾做了充分的准备。灾时，该系统则成为信息的中枢和集成，一方面通过对周边片区进行视频传递、举办电视会议、收视直升飞机的航拍录像等宣传方式，传递政府的救灾指示，也及时提升了民众对灾害情况的认识；另一方面，系统中的信息和数据为支援部队提供了科学合理的救灾指示，发挥了灾害医疗支援、抗灾支援指挥等作用，有效畅通了灾时生命线工程，提升了城市应急反应能力。

3．4 人才保障下的专业化队伍

专业化的人才队伍是应急文化建设的核心保障。日本许多大学针对灾害研究设置了专门的学科，如富士常叶大学的建学宗旨就是让学生们要持续关注环境和自然保护，并设立了环境防灾研究科，培养环境防灾类专业型人才。还有相关的专业的场馆设施也负责人才培养，如：建在“阪神大地震”原址的人与防灾未来中心，作为全球最大的应急风险教育博物馆，除科普、展览、纪念等功能，该馆还担负着培养人才、调查研究、派遣抗灾专家等工作；再如防灾科学技术研究所，培养了大批综合型的防灾科研团队，他们以提高科学防灾水准为目的，致力于将科研成果用于实践。