垃圾分类与控烟，超大城市精细化治理试验田

王煜

2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。摄影/ 杨建正

两个多月前举办的第二届进博会上，两类新增的“小叶子”引人关注：倡导“新时尚”的垃圾分类志愿者以及守卫健康的控烟志愿者。进博会不仅是中国对外开放的重要窗口，也被认为是上海营商环境的集中展示。

上海在垃圾分类和控烟精细化治理探索，助力城市环境的改善，成为全国的表率。

“新时尚”推行效果超出预期

“你是什么垃圾？”《上海市生活垃圾管理条例》正式实施半年多过去，来自志愿者阿姨的这句“灵魂拷问”已经不再只是段子里的话语，而成了越来越多上海居民生活中的习惯思考。

2019年以来，上海市生活垃圾分类工作取得积极成效，好于预期：全市1.2万余个居住区达标率已由2018年年底的15%提升到目前的90%。2019年11月召开的上海市第十五届人大常委会第十五次会议上，上海市《关于本市推进生活垃圾全程分类管理情况的报告》和相关专项监督调研报告给出了以上数据。

上述报告还显示：至2019年10月底，上海市全市可回收物回收量较2018年10月增长4.6倍，湿垃圾分出量增长1倍，干垃圾处置量减少33%，有害垃圾分出量较2018年日均增长9倍多。

同济大学循环经济研究所所长杜欢政教授在接受《新民周刊》记者采访时表示：考察垃圾分类做得如何，首先需要明確评价标准。上海目前所处的第一阶段工作，主要的评价指标就是垃圾的分类率和居民的知晓率。从前述数据看来，这两个指标都是超出预期的。

他说，知晓率的达成非常关键，因为只有让人们知道和理解后，才可能让他们去行动。本次政府方面和各机构媒体对此的宣传不遗余力，并且效果显著;另外，在一些垃圾分类的细节操作的传播告知工作中，最初政府还担心居民难以理解，但后来发现，自媒体以及网友自发编撰的许多趣味段子广为传播，很好地解决了这个问题。“猪能不能吃”“喝不完的奶茶怎么扔”“小龙虾分类太难了”全网围观“上海人有没有被逼疯” ……人们在哈哈一笑的同时也不知不觉地记住了垃圾分类的要领，这确实是当前时代下开展这项工作的优势。

沪上居民小区的居委会干部、物业工作人员和社区志愿者驻守垃圾箱房，展开自查自纠，帮助居民们养成正确分类、定时定点投放的习惯。摄影/ 刘歆

垃圾分类是一项长期的工作，还有一些现实难题需要解决。

按照《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划》中的表述，上海16个区有一个“三步走”的规划：2018年、2019年分别实现6个区的整区域推进;2020年落实最后4个区的工作，完成全市整区域的推进。今年，各区的工作不仅要完成增量，还要巩固存量。“从现在的达标率来看，剩下这10%的未达标部分，推进难度可能是最大的。已达标的90%里面可能还有一些意志不太坚定的‘摇摆派，如果那10%的工作做得不好，本来支持垃圾分类工作的这部分人可能会被影响而放弃。”杜欢政提醒说。

创新方式解决居民“抱怨点”

在居民看来，申城的垃圾分类工作还存在什么难点？2019年年底，上海市文明办、上海市志愿者协会、上海社科院社会学所开展了一项面向全市注册志愿者和市民的问卷调查，受访者认为排在前三位的困难分别是“垃圾分类标准太过复杂”“垃圾分类设施不够完善”和“居民意识薄弱”，选择比例为50.7%、50.5%和48.5%。

上海市绿化和市容管理局、共青团上海市委员会和上海市教育委员会共同主办2019 年“挑战分类王”垃圾分类主题桌游大赛。摄影/ 孙中钦

记者观察发现，一些居民对于“限定时间和地点投放垃圾”的抱怨，可谓是这三大困难的集中体现。对此反应最为强烈的有两类人群：经常加班的年轻白领，小区规定的垃圾投放时间基本与他们在家的时间“完美错开”;高档小区的一些业主，认为自己已经缴纳了高额的物业费，定时定点投放垃圾的工作应该由物业来协助承担。

针对这样的现实问题，杜欢政认为：垃圾分类不仅是为了经济目的，同时也为了提升国民的环保理念和整体素养，因此每个人都应该承担这份责任，不该将它推给他人。当然，居民提出的分类标准太复杂、“996”人群赶不上投放时间这些困难，我们也该想办法去解决。他提出：杭州的“虎哥”模式，或许可以提供一些借鉴。

“虎哥”是在杭州余杭区开展垃圾分类回收的一家民营企业。它只要求居民在家中进行“两分法”，也就是把湿垃圾和其他的垃圾分开;湿垃圾由居民后续自行投放到小区的垃圾桶，而其他部分由居民在手机App上下单，回收员小哥会上门来收取，按0.8元每公斤的价格打入居民的“环保金”账户中。对于居民来说，这样的办法简单易行，而且免去了“定时定点”带来的烦恼，他们乐意遵守。

“虎哥”将回收到的垃圾集中后，安排专业人员进行比“四分法”更为细致的分类。例如，可回收的玻璃、塑料都要按种类再细分，之后直接运送到对应的下游企业进行再生处理。再如，有害垃圾按废荧光灯管、电池、过期药品、杀虫剂罐、硒鼓墨盒等7种分拣出来后再委托给有资质的企业处理，将环境负担降到最低。

自建回收人员和物流、站场等体系，“虎哥”的投入巨大。余杭区政府自2018年开始以政府购买服务的形式为其提供补贴，并对其进行考核。数据显示，“虎哥”模式推行一年后，已使余杭24.5万户居民养成了垃圾分类的习惯。2018年，余杭区焚烧和填埋的生活垃圾总量为92.39万吨，增量从过去三年的10%左右下降到了2.71%，首次达到了杭州的垃圾控量指标。

杜欢政表示，垃圾分类的最终目的是实现垃圾的减量和资源化利用。目前，上海是各个街道、各个居委在自行摸索本地区的模式，好处是可以因地制宜，充分发挥基层的能动性和创造力;但这样做带来的问题是回收体系比较散，难以形成规模化可推广的统一模式，而回收体系必须要达到一定的规模才能产生经济效应，才能让企业有积极性投身其中，而不是依赖政府的补贴。

他指出，以上海的实际情况而言，在区一级建立统一的垃圾分类回收体系比较合适。他透露，目前上海相关政府部门已经注意到垃圾回收体系“碎片化”的问题，正在研究选择某些郊区开展区一级层面的统一顶层制度设计试点。因为在郊区，既包含农业、工业和生活场景，同时具备新建硬件的物理空间，可以让垃圾分类回收体系在同一区域内形成完整的闭环。这样的顶层设计完善之后，上海的垃圾分类将进一步为全国做出表率。

2018年上海15岁及以上成人现在吸烟率为19.9%，较2017年20.2%下降0.3个百分点，这是上海成人吸烟率指标首次降至20%以内，在全国处于领先水平。

控烟目标，上海高于全国 

“健康上海”必然是“无烟上海”，这是越来越多人的共识。

按照2019年8月国家颁布的《健康中国行动（2019-2030年）》制定的目标，到2022年和2030年，全国15岁以上人群吸烟率分别要低于24.5%和20%。2019年5月底，上海发布的最新成人烟草流行调查数据显示：2018年上海15岁及以上成人现在吸烟率为19.9%，较2017年20.2%下降0.3个百分点，这是上海成人吸烟率指标首次降至20%以内，在全国处于领先水平。

在控烟这个健康促进的关键领域，上海给自己设定了比全国平均更高的要求。《健康上海行动（2019-2030年）》提出，到2022年和2030年，上海的成人吸烟率要分别低于20%和18%。

北京市义派律师事务所连续4年对全国已实行全面无烟法规的“无烟城市”的控烟执法情况申请政府信息公开，并进行分析。2018年，他们向全国24个“无烟城市”提出信息公开申请，申请内容包括法律法规、禁烟标识、控烟执法宣传信息、戒烟服务信息、控烟执法数据、控烟执法公众参与情况等。根据获得的反馈，全国控烟界的权威专家分析评测后得出的综合排名中，上海获得了第一。

小手拉大手控烟宣传。摄影/ 张龙

“最严控烟令”实施一周年，多部门联合集中执法宣传。摄影/ 徐程

对此，上海市健康促进委员会办公室副主任、上海市卫健委健康促进处处长王彤对《新民周刊》记者表示：上海在2019年控烟已经取得了一些成就的基础上，正在归纳经验、模式，探索如何在2020年做得更好。他提出，上海控烟将在“六个一”的领域发力，其中非常关键的就是“一个机制”，即形成多部门联动、社会共治的机制。“健康上海行动绝不是医疗卫生部门单打独斗，也绝不是政府部门‘包打天下，而需要凝聚全社会的共识和力量，形成健康上海的最大公约数。”

社会共治，实现“健康上海”重要一步

在控烟的社会共治领域，2019年由公益组织上海拓新健康促进中心推行的“一体化戒烟服务项目”，是个有效的尝试。这是一个基于工作场所的控烟和肺癌防治的长期项目，包括线上互助、线下活动、专家解惑、肺癌筛查、大病保险等多个维度，通过企业管理层带动员工积极参与。

《新民周刊》记者看到，该项目通过企业的管理人员倡议发动，让有意愿主动戒烟的员工加入互助小组微信群。在群里，工作人员每天会选发有关控烟的各种科学信息，并且鼓励小组成员在群里为自己不吸烟的行动打卡。打卡天数积累到一定标准，戒烟者将获得项目组提供的免费戒烟药物，以及获得奖状等。

每一个互助群里，都常驻有一名呼吸科医生与一名心理科医生，随时为成员解答在戒烟过程中遇到的身体和心理上的疑惑。

上海市普陀区中心医院呼吸与危重症科主治医师、“戒烟服务规范化培训”核心专家师资成员史兆雯就是常驻医生的一员。她说，愿意看戒烟门诊的吸烟者毕竟是少数;走进门诊的那些人，或是已经查出一些身体问题，或是在家人的劝导下过来，本身的戒烟意愿并不充足。“戒烟互助小组这样的组织形式完全基于戒烟者本身的意愿，有助于提高戒烟者的参与度和成功率。只靠自己意志戒烟的成功率非常低，每多一项戒烟支持，成功率就会相应提高。”

上海市精神卫生中心的医生吕雪婵也是互助小组里的常驻医生。她说，戒烟小组里除了有呼吸科的戒烟门诊医生，还邀请她这样的精神科医生加入，这其实并不多见。但在临床上，这样的联合相当有必要，因为烟瘾在很大程度上还是一个心理领域的问题。

截至目前，“一体化戒烟服务项目”已经组织了14个线上互助小组，参与人数超过500人。下一步，项目将与企业和医院合作，为1000名戒烟者提供免费的肺癌筛查服务。这项服务不仅涵盖检查，还包括专家对参与者的健康状况提供分析和建议。

中国控制吸烟协会副会长姜垣教授表示：“一体化戒烟服务项目”从社会中坚力量的职业人群出发，发挥企业这个平台的关键作用，由企业鼓励和发动员工参与，社会各界提供技术支持，社会组织发挥公益力量回馈企业和专家，促成了一个多方获益、长期发展的良性循环。这是上海在全国范围做的又一次创新尝试。

“无烟上海”必须有法规的保驾护航。王彤表示，上海的控烟条例还需要不斷完善，以应对现实中出现的新情况。对电子烟的管控，无疑是2019年控烟领域的热点话题。国家市场监管总局等部委发布互联网电子烟禁售令，国家卫健委也表态将制定全国性法规以管控电子烟。地方层面，杭州、深圳等城市已经通过修法的形式，明确将电子烟纳入当地控烟条例，北京等地也在考虑同样的行动。

王彤透露，目前上海市卫健委已经向上海市人大提出建议，希望从控烟条例的层面，将电子烟纳入公共场所控烟的范围。