论社会监督的制度化规范化

曾小波

〔摘要〕既往历史上的监督，主要对象是公共权力及掌握公共权力的官员，主要方式是自上而下的行政监督，不具有广泛的社会意义。现代意义的社会监督，其内涵、方式、方法、规制都因人类社会的理性发展更加丰富和完善。超越范围的监督是无效的监督，必须立足现实社会的时空维度，寓于社会生活的价值向度，止于社会规制的制度边界。超出底线的监督也会行为失范、作用失效，甚至导致社会失序。社会监督必须坚守维护公共利益的目标底线，遵循社会公德的道德底线，服从国家意志的法律底线。加强社会监督是民主社会的基本要求，实现社会监督的制度化规范化是现代社会治理的重要特点。实现社会监督的制度化规范化，首先要确立社会监督原则，重点是完善社会监督体制机制，关键在于健全社会监督法制。

〔关键词〕社会监督;国家治理;制度建设;社会共同体;社会行为

〔中图分类号〕D621.5〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）01-0081-08

一、社会监督的起源和作用

监督是汉语中较为古老的词汇之一，早见于汉郑玄注《周礼· 地官·乡师》。“大丧用役则帅其民而至，遂治之。”曰：“治谓监督其事。”唐贾公彦疏为：“谓监当督查其事。”其意为治理政事，主要是监察督促官吏的为政活动。《汉语大词典》和《现代汉语词典》均沿用古义，前者谓之“监察督促”，后者释为“察看并督促”。在英语中，与监督相对应的词是supervise，解释为watch and direct和keep an eye on sb，赋予监督以管理的涵义。可以看出，在基本含义上，监督是人与人之间的一种对象性行为，其目的在于通过监察和督促，规范监督对象的行为，使之符合一定的方向和目标。

监督是人类社会的共生现象。按照人类学的基本理论，我们有理由认为监督行为源于智能动物基于自身安全和利益需求的防护本能，为人的自然属性使然。但是，仅仅用人的自然属性来理解社会的监督行为显然是不够的。马克思指出：“人是最名副其实的社会动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”〔1〕人类只有在脱离动物界的那一天起才成为真正大写的“人”，才构成所谓的“人类”，实现这一脱离的助推因素固然是多方面的，包括属人的思维、语言以及生产工具的制造和使用，但本质力量和根本标志却是人的社会属性的形成并成为人的根本属性。在这一过程中，那种源于自然属性的防护本能就发展成为具有特定内涵的社会行为，即人们之间相互监察、督促和规范人的社会活动的对象性行为，也就是监督。由于“人”、“人类”和“人类社会”在本质上是同一的，社会和人不仅在起源上同步，而且永远处于不可分割的联系之中，因此，监督也就是与人类社会共生的，它不仅和人类社会同时产生，而且与人类社会始终并存。

监督不仅是人类社会的共生现象，而且是覆盖社会全体成员、社会生活全部领域和社会关系全部内容的普遍行为。有观点认为，监督起源于社会生产和分配中的记事和契约活动，虽也几近监督的本质，但在视野上似乎失之过窄。人类社会是由社会生活的全部和社会关系的总和构成，无论是社会关系还是社会生活都具有多样性的特点，即使是在原始的低级的社会形态中，人们的社会关系内容也不仅仅囿于生产和分配关系之内，人们的社会生活领域也会远远超出生产和分配的范围之外。监督作为人与人之间的一种社会行为，不仅在对象上覆盖社会所有成员，而且在范围上应该覆盖社会生活的全体，在内容上应该包括社会关系的全部。因此，我们认为，监督源起于人们的社会生活，存在于包括社会生产在内的社会生活各个方面及由此形成的各种社会关系之中。人的社会生活从哪里开始，监督活动就从哪里起源，人的社会关系在哪里生发，监督活动就哪里存在。监督是与人类社会在时间上共生、在空间上共存的普遍现象。

需要指出的是，监督一开始就具有社会属性，是人们之间的一种社会行为。从不同的角度可以对监督作不同类型的划分，陈哲夫教授从监督内容、监督标准和监督主体的不同，把监督划分为政治监督、经济监督、文化监督、法律监督、纪律监督、道德监督、公民监督、国家监督、政党监督、群体监督、舆论监督等等。〔2〕从本质上讲，任何形式的监督都是社会监督;从属性看，它是属人的、社会的;从方式看，它的最高形式是全体社会成员共同参与。全体社会成员都自觉成为监督的主体和被监督的客体，都自觉履行进行社会监督和接受社会监督的责任和义务，是社会监督的根本要求。

监督是人类社会的基本规制。人类社会不是单个人的简单相加，而是在一定的社会关系中、按照一定的社会组织形式构成的人类生活共同体，简称社会共同体，包括各种社会群体。社会共同体得以形成的前提是共同的文化特征、共同的利益需要和共同的价值取向。但是，一方面，任何社会共同体都是由一定数量的单个人或成员组成的，因而他们在文化特征、利益需要和价值取向上的共同性只能是大体相同而不是完全等同，个体的差异性必然引发思想意识的不同步性和行为失范的可能性;另一方面，社会共同体的公共权力不仅在理论上存在“异化”的可能，而且在实践中成为“被异化”的现实。由此产生了社会共同体的成员与成员之间、成员与共同体之间、群体与群体之间以及群体与共同体之间相互监察、督促乃至失范行为进行惩戒的必要性和必然性。同监督的产生是为了规范人们的社会行为一样，监督行为本身也必须规范进行。为此，社会共同体就需要在制定一定的规则和制度，规定共同的利益和目标、规范社会共同体及其成员行为的同时，制定监督的规章规程，形成监督的制度和体制，实现监督的规范化和制度化。

规制化监督产生于国家形式的社会共同体的出现。在西方，雅典城邦公元前594年至公元前338年的“贝壳放逐法”是规制化监督的雏型。在我国，早在西周时期就开始了对监督制度化建设的探索和实践。周公旦等开明政治家不仅敏锐地看到“皇天无親，唯德是辅”，提出了“以德配天”的德治理念和“天视自我民视，天听自我民听”的民众监督思想萌芽，而且立足分封制、井田制、宗法制的政治经济制度的实际，建立了监督官职调制并运作的“言谏”制度和中央政府对诸侯国的巡查制度。进入封建社会，随着专制集权的政治制度的建立和走向极致，历朝封建统治者无不高度重视监督制度，监督方法手段发挥到淋漓尽致和无所不用其极的专制集权巅峰。封建社会末期，权力的异化发展到登峰造极，成为封建社会的痼疾和社会发展的桎梏。到了资本主义社会，西方启蒙思想家如洛克、孟德斯鸠、卢梭等开始对国家、政府、法律的功能进行重新审视和对权力的制约监督的理性思索，先后提出了“主权在民”“有限政府”等政治主张和以“分权制衡”为代表的“自由主义监督观”，并由此产生了近代以来以“三（多）权分离”为核心的政治体制。纵观全部人类社会历史，无论哪个历史时代，无论哪种社会形态，无不把监督作为维系社会共同体的基本方法，无不建立和形成自己的监督规则和制度并把它作为社会生活的基本规制。

必须看到，既往历史上的监督，主要对象是公共权力及掌握公共权力的官员，主要方式是自上而下的行政监督，主要手段是对滥用公权的官员进行惩戒，这固然是监督的重要内容和方法，但却不具有广泛的社会意义。现代意义的社会监督，其基本意蕴是一定的社会共同体中，为维护公共利益、保障共同目标的实现，共同体与成员之间、成员与成员之间相互监察、督导以及对损害公共利益、违背共同目标的行为进行惩戒的活动。其内涵、方式、方法、规制都因人类社会的理性发展更加丰富和完善。

监督是社会发展的“减震器”。人类社会发展是一个自然历史过程。马克思用社会基本矛盾运动描述了这一过程，并揭示出社会基本矛盾存在着基本适合与基本不适合两种情形和由基本不适合再到新的基本适合的必然趋势。一般地讲，社会基本矛盾基本适合，则社会处于平稳发展状态，社会基本矛盾基本不适合尤其是向新的基本适合转变时期，社会就呈现为显著变动状态。历史告诉我们，社会基本矛盾基本适合的社会平稳发展状态是社会发展的常态，也是人类创造文明、推动社会进步的最佳状态。但是，社会基本矛盾基本适合的同时也伴随着不相适应的方面和环节的存在，这些方面和环节，不仅是社会平稳发展重要的制约因素，而且可能成为严重的破坏力量，引发社会的强烈震荡。社会基本矛盾最终是通过人或社会成员的活动展开的，那些不相适应的方面和环节因此俱化为人或社会成员的思想和行为与社会发展的要求不一致和失范。解决这一问题，最根本的出路是调整和改革社会基本矛盾中那些不相适应的方面和环节，最直接的途径是加强和完善社会监督，通过对全体社会成员的监察、督导以及对失范行为进行惩戒，预防或矫正失范行为，可以最大限度地避免或减轻社会的剧烈震荡，对社会发展起到“减震器”和“安全阀”的作用。

监督对在社会发展中的减震作用突出体现在对公共权力异化的制约上。公共权力在本义上是由社会的共同需要产生的、用于处理公共事务、为公共利益服务的权力。但是，由于权力具有强制性、不对等性、利益性和社会性的特点，公共权力往往成为最容易被异化的权力。公共权力的异化突出地表现在两个方面，一是利用公共权力谋取个人或集团利益，也就是通常所说的以权谋私;二是超越权力范围行使权力，也就是滥用公权。公共权力异化的危害不仅仅在于损害公众的共同利益（甚至侵害个人利益），更重要的是它会导致居于社会核心地位的公共权力机关的腐败，动摇公共权力合法性的基础，直至引发社会共同体的崩溃和解体。防止权力异化的有效方法是对权力的制约和监督。没有制约的权力必然产生腐败，同样，没有监督的制约等于没有制约。对公共权力的制约，首要的是要厘清权力的边界，对公共权力的监督，关键在于牢固坚持和始终贯彻“主权在民”的原则，实行民主监督。70余年前，毛泽东同志与黄炎培谈到跳出“兴勃亡忽”历史周期率时指出：“我们已经找到新路。我们能够跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”〔3〕毛泽东这段话深刻地阐明了这个道理。

基于上述分析，我们认为，监督是人类社会必然产生和不可或缺的社会行为，普遍存在于人们社会生活的各个领域，尤其在现代社会，不仅国家监督、政党监督已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，而且社会共同体与其成员之间、成员与成员之间的相互监督，作为社会成员的基本权力、义务和责任，同样构成社会监督体系不可缺少的环节。加强和完善社会监督的体制、机制和制度建设，规范社会监督行为，是促进社会健康发展的重要保障和必然选择。

二、社会监督的范围和边界

从最一般的意义讲，作为人们之间的对象性社会行为，监督的范围覆盖整个人类社会和全部社会生活，具有普遍性的意义。但是，如同人的任何其他行为一样，监督也是具体的、历史的，不同的历史时期，不同的社会共同体、不同的社会生活领域，其内容和范围也有所不同。超越范围的监督是无效的监督，不仅毫无意义，而且会引发社会失范。因此，厘清监督边界，准确把握监督范围，是进行社会监督的体制、机制和制度建设、规范监督行为、掌控监督安全边际的首要关键。笔者认为，任何形式的监督，都具有以下不可逾越的边界：

首先，立足现实社会的时空维度。监督是人类特有的一种社会行为，其主体是社会的人及由社会的人构成的社会共同体，其客体也是社会的人和他们构成的社会共同体。主体和客体互为对象是监督的前置条件，他们之间的社会交往及由此决定的社会属性则是监督的现实基础。社会之外的事物与人和人的社会也发生交互作用，但不构成监督与被监督的关系。社会交往之外的人的活动，也不属于监督的范围。作为对象性的社会行为，监督发生在人们之间实际的、具体的相互交往的关系之中，不相交集或相互交集的关系之外，不具有监督存在的必然性和正当性。同时，人类社会是一个自然历史的过程，无论是人的社会交往还是他们的社会生活都是具体的历史的，也因而才是现实的。社会生活中的每一个人都生活在特定的社会共同体中，不同的社会共同体，其社会关系和社会生活具有不同的内容。人们所属的群即社会共同体在内的人们之间的社会关系和社会生活的现实的、具体的内容，决定着监督的具体内容和形式。因此，离开人类社会，监督既无从发生，也无以存在，脱离或超越现实社会，监督不仅成为丧失具体内容的空洞的“无”，而且可能导致监督行为的无序无度，引发社会混乱。因此，现实社会是监督产生的根本依据，是监督不可逾越的时空维度。

其次，寓于社会生活的价值向度。人类社会由于人的社会关系而构成统一的整体，又因为人的社会生活而形成不同的领域。社会关系与社会生活既相互联系又相互区别。前者是后者的抽象概括，后者是前者的具体体现。作为对象性行为，监督是一种具体的活动，具有直接的现实性的特点，因而它虽然同人的社会关系相聯系，甚至其内容、形式和方法都由社会关系所决定，但只能通过具体的现实的社会生活得以展开和实现。与此同时，社会关系是复杂多样的，集中体现为人们之间的经济关系、政治关系和以意识形态为主体的思想关系。社会生活是丰富多彩的，其主要内容是人们的经济生活、政治生活和精神生活。与此相联系，作为一种社会行为，监督在普遍存在于人的社会关系和全部社会生活的同时，也主要指向社会的经济、政治和思想文化领域，集中体现在人的经济生活、政治生活和精神生活之中。不同的社会生活领域，社会生活的内容和性质有所不同，因而监督的内容和方法也有所区别。其中，经济监督、政治监督和文化监督是最为基本也最为重要的监督。社会生活其他领域的监督固然是存在的甚至是不可缺少的，但相对于经济、政治和思想文化领域的监督，它们在社会作用上是从属的，在本质上是经济生活、政治生活和精神生活内容的展开和体现。在社会生活之外与在社会的经济、政治和思想文化生活之外谈论监督的范围和边界问题，不仅舍本逐末，而且迷失方向。

再次，止于社会规制的制度边界。人类社会是以社会关系为纽带、社会生活为内容、由无数单个人组成的社会共同体，并以民族、国家、社会组织等共同活动的群体形式构成和表现。任何一个具体的、现实的的社会共同体，其社会关系和社会生活也必然是具体的、现实的，由此就必须制定和完善关于社会关系和社会生活的制度和规范。在社会共同体中，无数单个人的意志存在着相互冲突的可能性。这种相互冲突，可能形成对现实社会关系和正常社会生活的危害和破坏，也必须用一定的制度和规范加以约束或控制。随着人类社会的发展，人们的社会关系和社会生活呈现出复杂性、多样性的趋势，有关社会关系和社会生活的制度和规范也愈益表现出具体化、多层次化的特点。这些制度和规范，以具有强制执行力的法律、纪律和强大社会约束力的道德规范等形式，构成为人们社会生活的行为准则，包括监督在内的人的一切社会行为，都必须在它们规定的范围内进行。由于监督是人们之间的一种对象性行为，其行为的正当性和规范性既关乎他人，又关乎社会，因而必须更加符合社会的制度和规范，必须严格在制度和规范的范围内进行。应当肯定，监督缺失必然导致社会的失序和动荡，监督不当同样也会引发社会的失范和混乱。超越法律、纪律和道德规范等社会规制的监督是超越边界的不当监督，同样应当予以严格监督。

由此看出，监督既非漫无边际，亦不可随心所欲，它立足于现实社会，以现实社会为载体，寓于社会生活，指向社会生活的主要领域。监督行为必须符合社会规制，在社会规制的范围内进行。立于现实社会、寓于社会生活、符合社会规制的监督才是正当的、有效的监督，才能使进行监督和接受监督成为全体社会成员自觉履行的义务、责任和权力。

三、社会监督的原则和底线

如果说，厘清监督的边界是为了明确监督的范围和内容，使监督行为的主体和客体明确监督什么和什么应当接受监督，那么，把握监督的底线则主要关乎监督的动机和目的，决定监督的行为方式和手段。一般地讲，虽然正当的动机目的并不一定产生正当的行为和手段，但错误的动机目的必然导致行为和手段的错误，监督行为也是如此。正确的动机目的与正确的行为和手段的统一，是监督的原则要求和基本底线。超出这个底线，监督就会行为失范和作用失效，甚至导致社会失序。基于此，立足中国社会实际，我们应当确立和必须坚守以下三个基本原则底线：

第一，维护公共利益的目标底线。如前所述，监督源于人类共同生活，存在于社会共同体之中。社会共同体的每一个人，既有个人意志，又有共同意愿，既有自身的利益需求，又有共同的利益需要。其中，个人的意志和利益需求（以下简称个人利益）无疑应当得到尊重和保护，违背和损害个人利益的行为必须受到谴责和惩罚。但是，由于共同意愿和共同的利益需要（以下简称公共利益）是社会共同体的最大公约数，是社会共同体存在的前提和条件。公共利益之中，包含着个人利益，违背和损害公共利益，也就是对个人利益的伤害。由此产生了社会成员维护自身利益和共同利益的双重需要，进而决定了人们监督行为的两个基本指向，即对损害个人利益行为的监督和对损害公共利益行为的监督。传统观点认为，私有制社会奉行私有财产神圣不可和个人利益至上的原则，因而私有制社会的监督主要是对损害个人利益行为的监督。事實上，监督的基本指向不是由社会的所有制而是由人的社会性及其历史发展决定的。任何社会都是个人意志和共同意愿的集合，都是个人利益和公共利益的集体，因此，在任何社会，对损害个人利益行为的监督和对损害公共利益行为的监督都是同时存在、并行不悖的。更为重要的是，随着人类社会的发展和进步，人们之间的联系愈来愈紧密和广泛，公共利益的内容和范围不断增加和扩大，同每个人息息相关。维护社会共同利益，既是全体社会成员的共同需要，也是他们的共同责任。社会成员如果无视公共利益、只把个人利益纳入监督的范围甚至为了个人利益实施不规范监督行为，则不仅践踏了监督的底线，而且丧失了监督的本义。

第二，遵循社会公德的道德底线。道德是一定社会调整人们之间以及个人和社会之间关系的重要行为规范，是衡量人的行为正当与否的观念标准。不道德的行为就是不正当的行为。任何社会都有公认的道德规范并把它作为人们共同生活及其行为的基本准则，人类社会在其文明发展和传承中也历史形成了共同遵守的道德原则。违背这些规范和原则，就要受到社会的谴责和审判。在包括一切社会形态和任何形式的社会共同体中，讲诚实、重信义、守厚道、有人性、不损害他人和社会，都是最起码最基本道德规范，也就是对社会成员的最低道德要求。具体到监督活动中，就是要求监督主体的在监督行为，一是要坚持实事求是的原则。在监督活动中，从事实出发而不是凭感觉办事，以事实为依据而不弄虚作假，无中生有。二是要坚守诚信原则。坚守信用和道义，既要有履行监督的责任和担当，又要把握正义、公平、公正、公道的原则，不唯私利、不徇私情、不出尔反尔。三是要躬行人道原则，体察人情，顾全大体，为人忠厚实在而不虚华，待人善良大度而不刻薄，己所不欲，勿施于人。古人云：不察人情，不顾大体，非厚道也。四是要遵循公民行为原则，也就是不得以损害他人和社会为目的。损人利己、损公利私，不仅极不道德，而且最终害人害己。社会公德是做人做事、成人成事的人格底线，也是正确履行监督责任、正当开展监督活动的道德底线。

第三，服从国家意志的法律底线。众所周知，法律同道德一样，也是调整社会关系的行为规范。但是，与道德作为衡量人的行为正当与否的观念标准不同，法律是国家的产物，是被提升为国家意志的全体国民意志的体现。法律是由国家确立的、以规定当事人权利和义务为内容的最高社会规则，对国家范围内包括社会组织在内的全体社会成员具有普遍约束力和强制执行力。法律通过授权、命令和禁止等方式，确立了全体国民和社会组织“可以为”、“必须为”和“不许为”的行为规则和活动范围，按照“违法必究、执法必严”和“在法律面前人人平等”的原则确保其得以实现。法律制定的行为规范普遍适用于全体社会成员和一切社会活动，也是监督行为的刚性标准。履行监督职责，必须明确法定的“可以为”、“必须为”和“不许为”的活动范围和行为准则。监督虽然是一种普遍的社会行为，但并不等于人的一切行为都应当置于监督的范围之内。与他人和社会无关、不影响他人和社会的个人行为，不应该在监督之列。同样，虽然监督包括对监督对象的失范行为进行惩戒的内容，但也不意味着对所有失范行为都必须进行惩戒。不对他人和社会构成影响、造成损害的行为，即使不当，也不一定必须惩罚。任何监督都应当以法律为底线，都应当遵循法定的规则、程序和标准。违反法律规定的监督，即使目的正当合理，也会因为缺乏法律依据而丧失其应有的效力。

必须指出，维护公共利益、遵循社会公德、遵守国家法律是社会监督的基本底线。公共利益的作用是实现个人和社会利益的最大化，没有公共利益，也就鲜有个人利益，不以维护公共利益为目的的监督，是没有合理性的监督。社会公德和国家法律的基本功能是止恶扬善、匡扶正义，违背公共道德和违犯法律规定的监督，是丧失正当性的监督，其结果，不仅会导致制度化规范化的监督难以形成，而且可能引发不当监督方法的产生和滥用，直至出现以恶制恶、“恶”性循环的社会局面。

四、全面推进社会监督的制度化规范化建设

中国共产党十八届三中全会明确把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，加强社会监督、实现社会监督的制度化规范化是推进国家治理体系和治理能力现代化不可缺少的重要內容。现代社会是民主社会、规则社会，前者要求加强社会监督，后者要求实现社会监督的制度化规范化。新中国建立以来，我们党和国家高度重视社会监督的作用，各级各届人民政府都设置了监察机构，负责对国家机构和公务人员的监察工作和接受处理人民群众、人民团体对国家机构和公务人员违犯、失职行为的控告。但是，历史已经证明，机构建立不仅不能取代制度和规范建设，相反，制度和规范建设是机构健康运行的重要保障。正是由于制度和规范的缺失，我国出现了文化大革命中极端民主形式（大民主）的社会监督乱象。进入21世纪，我国已经开始迈进现代社会的门槛，全面推进社会监督的制度化规范化建设，成为我们一项不容回避的重要工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，把社会监督的制度化规范化建设摆在十分重要的位置。在制定完善有关社会监督的制度、规范的同时，把加强党内监督作为重要抓手，制定实施了《中国共产党党内监督条例》，积极推进制定《中华人民共和国监察法》，为推进社会监督的制度化规范化建设提供了基本遵循和典型范例。

推进社会监督的制度化规范化，首先要确立社会监督的原则。社会监督在本质上是社会成员对自身权利和公共利益的一种维护方式，因此，它必须建立在主权在民的政治基础之上。主权在民，核心是民众有权参与对国家和社会事务的管理和监督，根本要求是民主和平等。民主的本来意义是人民当家作主，具体表现为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，社会监督是民主监督的基本方式和根本体现。没有民主，就没有真正意义上的社会监督;没有社会监督，民主选举、民主决策、民主管理也就难以真正实现。民主的前提条件是平等，没有平等也就没有民主。具体到社会监督上，就是全体社会成员都既有进行监督的权利，又有接受监督的义务。任何社会成员，凡是侵害了他人权利或公共利益，都要受到公正平等的处置。主权在民、人民民主和人人平等是社会监督不可须臾而离三个基本原则。在我国，社会主义社会制度的建立既为上述原则的确立奠定了坚实的社会基础，又为实现这些原则提供了可靠的制度保障，必须始终坚持。

推进社会监督的制度化规范化，重点是完善社会监督的体制和机制。社会监督是全体社会成员参与、覆盖社会生活全部领域的社会性行为，既具有范围上的广大性，又具有内容上的广泛性，为此，必须建立和完善社会监督的体制和机制。完善的监督机制是社会监督制度化规范化的基础和核心。一般来讲，监督是围绕权利和利益而展开的对象性活动，在关系指向上有自上而下的监督、自下而上的监督和平行监督三种基本方式，因此，完善社会监督机制，应当把理顺权力的授受关系、形成权力的制约关系和厘清权利与权力的边界作为出发点和突破口，在此基础上，建立良好的社会监督运行机制、组织化机制和权利保障机制。党的十九大从全面从严治党出发，进一步推进国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，把党内监督和对国家机器的监督有机结合，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，确立了中国特色社会主义的监督体制和运行机制，为我们推进社会监督的制度化规范化奠定了坚实基础。立足我国社会监督机制的当前实际和现实需要，一方面，要围绕健全机构、培育组织、增强职能，继续完善自上而下的组织化机制，进一步完善各级人大和政府监督监察机构和职能。另一方面，要着重建立健全自下而上的公民监督运行机制，充分发挥民间组织和自治组织的作用，畅通民意表达诉求管道，建立和推行听证制度和实行群众评议政府绩效制度，通过人民群众直接行使民主权利，把民主监督落到实处，夯实社会监督的制度基础。与此同时，要切实建立社会监督的权利保障机制，赋予公民对侵害个人权利和公共利益的行为进行申诉、控告和举报的权利，包括对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举的权力。积极探索和建立对侵害公共利益的行为履行监督责任的公民的奖励和保护机制，切实保障公民的监督权利。

推进社会监督的制度化规范化，关键在于加强社会监督的法制。法制是法律和制度的总称。法律是国家制定和认可的具有普遍性和强制执行力的行为规范，规范性和程序性是法律的两个显著特性，并因此而成为人们行为的模式标准、样式和方向，而制度则是国家法律、法令、政策的具体化，是人们行动的准则和依据。法制化是包括社会监督在内的人的一切活动制度化规范化的根本保障。为此，必须加强建章立制，建立社会监督的法律体系。首先，要在《中华人民共和国宪法》已经就国家监察机构作出明确规定，国家监察体制改革于宪有据，监察法制定于宪有源的基础上，尽快制定实施《中华人民共和国监察法》，确保国家监督有法可依，有章可循。其次，应该加快研究制定以确定社会监督的地位，明确社会监督主体的职权、监督程序、监督方法、监督客体的权利义务等为内容的《社会监督法》。通过专门法的建立，厘清社会监督的边界与底线，规范社会监督行为。通过《中华人民共和国监察法》和《社会监督法》的制定实施，形成自上而下和自下而上的社会监督的法的全覆盖。与此同时，还要积极推进政协民主监督、重大行政决策、基层民主管理的法律化进程，确立法定程序，增强社会监督的刚性。建立健全社会监督的法律体系，是一项复杂的系统工程和长期的历史任务，应当坚持全面推进和重点突破有机结合的原则，有序展开和扎实推进。

〔参考文献〕

〔1〕 马克思恩格斯选集：第2卷〔M〕. 人民出版社，1972.87.

〔2〕 陈哲夫.监察与监督〔M〕. 北京大学出版社，1994.32-41.

〔3〕 毛泽东年谱：中卷〔M〕.中央文献出版社，2013.611.

【责任编辑：刘彦武 董史烈】