经济新常态下县级政府职能转变研究

李嘉 李智荣

摘 要：经济发展进入新常态，是近几年来政府常提及的专业词语，也是政府这几年来转变职能的依据。而县级政府作为基层的政府组织，适应经济发展新常态，转变政府职能，更具有重要的意义。以A市为例，深入分析县级政府在经济新常态时期转变职能存在的问题，提出了A市转变政府职能的相关思路。

关键词：经济发展新常态;政府职能;A市

中图分类号：F24     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.06.040

“新常态”一词最早于21世纪初见诸西方报端，它指的是互联网泡沫破灭后，发达经济体虽然出现了经济复苏，却无就业增长相随。这种较少出现的怪异格局，隐约地透露出不祥消息。2010年，太平洋投资管理公司CEO埃里安在题为《驾驭工业化国家的新常态》的著名报告中，正式用新常态来诠释危机后世界经济低增长、高失业以及投资低回报的新特征。自那以后，大量国外媒体和知名学者开始使用这一概念，其蕴含的共识是：危机过后，全球经济将经历长期、深度、全方位的调整。2014年10月，国际货币基金组织总裁拉加德对这一概念加以引申，她指出，全球新常态可以更贴切地被表述为全球发展的“新平庸”，其基本表现是：主要国家的经济呈现弱复苏、慢增长、低就业、高风险特征。

而中国经济新常态是指经济结构的对称态。在经济结构对称态基础上的经济可持续发展，包括经济可持续稳增长。经济新常态是强调结构，稳增长的经济，而不是总量经济;着眼于经济结构的对称态及在对称态基础上的可持续发展，而不仅仅是GDP、人均GDP增长与经济规模最大化。经济新常态就是用增长促发展，用发展促增长。经济新常态不是不需要GDP，而是不需要GDP增长方式;不是不需要增长，而是把GDP增长放在发展模式中定位，使GDP增长成为再生型增长方式、生产力发展模式的组成部分。

政府职能则是指政府为了维护人民群众的根本利益，维持社会秩序，维护国家安全所行使的职能。它是指行政主体作为国家管理的执法机关，在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向，是公共行政本质的反应。

在经济发展新常态时期积极转变政府的职能具有重要的意义。政府职能的转变是为了适应经济发展的变化，通过转变，能够更好的稳定市场和政府之间的关系，激发市场的活力，从而带动经济的发展;通过转变，能够使得更多的人民群众投身到市场经济中来，积极发挥创造性，努力发展个体，小微企业;通过转变，能够使得“绿色”的发展理念深入人心，促进社会的可持续发展;通过转变，可以使得政府部门机构精简，提高行政效率，节省办公成本，有利于服务型政府的建设。

A市是一个县级市，距省会139公里，全市总面积744平方公里，下辖7镇3乡，5个街道办事处，231个行政村，35个社区。2017年常住总人口419788人，其中男214708人，女205080人。2016年地区生产总值实现143.9亿元;规模以上工业增加值完成62.9亿元;固定资产投资完成149.6亿元;社会消费品零售总额完成90亿元;一般公共预算收入完成10.7亿元;城镇常住居民人均可支配收入完成30650元;农村常住居民人均可支配收入完成12333元。总量上，规模以上工业增加值、社会消费品零售总额居第2位，地区生产总值、固定资产投资、一般公共预算收入、城乡居民人均可支配收入居所属地级市第3位，各项指标均保持在全市上游水平。A市的經济收入来源主要是工业和农业。2016年粮食总产量达1.2亿公斤，调整玉米种植面积1.2万亩;工业方面原煤、洗精煤、焦炭、钢铁分别实现产量703.8万吨、1616.7万吨、480万吨、294.7万吨;煤炭生产矿井达到15座。

1 A市政府职能转变存在的问题

1.1 政府权力过于集中

经济新常态对于各级政府职能转变的要求就是要做到简政放权，减少办公的程序的复杂，繁琐，释放部分权力，发挥行业行会的作用。但是调查发现，县级政府在实际的执行过程中依然存在权力的过度集中。以A市为例，调查虽然没有获得A市政府各个部门的办公资料，但是调查从两个方面发现了A市政府权力的过度集中。一方面是办公机构的设置，有些地方政府为了积极推进政府职能转变，相应改革了政府机构，设立了联合办公机构，或者统一的政务处理中心。A市虽然设立了政务处理中心，但是并没有机构进入办公，而且各个政府部门都地处不同的地方，办理同一件事情至少需要花费半天的时间，在转变政府职能的过程中，并没有真正做到简政。另一方面是调研获得的相关数据，据统计，到2017年12月，在A市登记在册的合法的协会，行业行会等社会组织的数量为7个。社会组织数量的多少，从另一个角度足以证明，A市744平方公里，大大小小的事务基本上都要靠政府去解决，并没有做到放权。

1.2 政府财政支持力度不足

在经济新常态时期，积极推进政府职能转变，就是需要政府致力于建设服务型政府，改善民生，大力发展第三产业，完善基础设施建设。这个过程就意味着需要政府大力的财政支持。但是从调查获得的相关信息显示：A市2016年全市一般公共预算收入完成107077万元，支出执行230611万元，为调整预算244147万元的9446%，2016年全市政府性基金收入完成3840万元，支出执行5087万元，为调整预算8502万元的5983%。2016年全市社会保险基金收入完成21773万元，支出执行17434万元，为年度预算的9744%。2016年全市国有资本经营未实现收入，支出相应未安排。从上述的数据中，我们不难发现，A市作为以煤炭重工业为主的能源型城市，其财政收入确实客观，但是，其对于文化体育与传媒支出仅有60万元，社会保障和就业支出仅为8万元，节能环保支出竟然为0，城乡社区支出为2000万元，农林水和旅游发展的支出仅占财政支出的10%，而财政支出主要的方向还是集中在传统的煤炭开采，冶金，钢铁行业。

1.3 政府机构设立不合理

为了适应经济新常态，县级政府机构应作出相应的调整，才能推动政府职能的转变。每一个政府部门对应不同的职责，要适应新常态，当然应该有更多的服务型、发展型的政府组织。但是，调查在调查过程中发现，A市政府在转变政府职能过程中机构设立不足，许多机构的设立还是为了传统行业的发展。早在近几年，A市政府就提出了要发展旅游城市的口号，因为A市拥有丰富的旅游资源，但是调查发现，除了旅游局，A市政府并没有设立相应的旅游管理服务发展部门，由传统的重工业向旅游城市转变是一个很艰难的过程，需要有专门的部门牵头协调各方的力量，发挥社会主义的力量才能够办到。还有非常重要的一个部门，环境管理部门。A市作为环境污染严重的城市，要建设服务型政府，绿色介休，实现政府职能的转变，就需要大力加强环保部门的建设，充实环保队伍，但是由调查调查发现，A市环保局的正式公务员竟不足20个，其余多是类似临时工性质。这样一个需要大力治污的城市，机构设置和人员配置均不符合标准，政府职能转变缺乏动力。

2 A市政府职能转变存在问题的原因分析

每个问题的存在必然有其原因，A市政府职能无法实现根本转变的原因有以下几点。

2.1 追求政绩和观念落后

A市政府权力过于集中，调查认为可以归结为政府领导者追求政绩和政府决策者的观念落后。A市作为县级政府，一个基层的政府组织，在任的领导者，很大程度上是为了追求政绩，而非真正的改善民生，推动发展。因为介休是传统的能源城市，依靠传统的重工业可以大大提高财政收入，从而稳定政绩，完成升任。这个并不是调查的乱语，通过A市政府的人事任免记录就可发现，自从进入21世纪以来，A市的领导班子基本上是5年一換。领导者过于追求政绩，使得决策更过于利益，不能从根本上分析职能转变的症结所在。再有就是领导者的思想观念落后，虽然表面上在落实中央的政策，但是由于追求政绩，许多领导者依然只重视重工业发展，从上述的财政数据对比可知，近三年来，旅游业带给A市的收入增幅仅为9%，观念的落后使得县级政府从思想根本上无法真正实现政府职能转变。

2.2 贪污腐败盛行和财政支持方向不合理

导致A市在转变政府职能过程中财政支持力度不够的原因可以归结为两点：一点是贪污腐败盛行。从中纪委发布的被查名单中，该市所属的省份人数可以说很多。由于是能源大省，围绕能源的贪污腐败是整个地区的共性问题，A市也不例外。大官大贪，小官巨贪，这些情况均存在，仅交代的贪污金额就占到了财政收入的一定数额。贪污腐败之风的盛行，使得政府的财政支出流失严重，导致政府用于民生改善，基础设施完善等方面的资金短缺。另一点是上文也略提到的，A市政府的财政支持大多用于煤炭，钢铁行业。煤炭，钢铁行业依然是城市发展的支柱，但是新常态时期，政府职能更应向提供公共服务方向发展。而不是一味的投入到传统行业。

2.3 政府组织制度不合理

导致政府机构设立不合理的根本原因在于政府组织制度不合理。地方政府根据事务的需要设立不同的部门来处理不同的事务。根据事务的多少来决定人员配备的数量。但是A市的政府组织制度不合理，使得有些部门人员过于冗杂，适应新常态，转变政府职能的部门并不存在，其余部门则人员过多，这个是组织制度存在缺陷。部门设立应符合需要，人员配备应做到人岗相符才能使得政府部门运行顺畅，才能提高效率。

3 A市政府实现转变职能的思路

3.1 调整支出结构

按照集中财力办大事和财政收支平衡原则，调查认为，A市2018年可以继续实施“四保一压”支出政策，通过大力压缩一般性支出，加大财政存量资金盘活力度，全力争取上级政策资金扶持，不断提高财政资金统筹能力，切实做到全年80%以上的财力用于民生支出。同时，A市政府也应该认真落实国家关于支持教育、社会保障、医疗、就业、文化等相关政策，把握好提标扩面和长期保障的关系，增强民生保障的可持续性，严格控制提标增幅。继续支持“三农”发展，加大对农业基础设施、现代农业、特色农业、农业科技投入，提升农业现代化水平;加大农村村级组织运转经费保障力度，强化农村基层组织建设，支持村级集体经济发展壮大。完善财政综合扶贫投入体系，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。统筹资金保障市委市政府确定的城市道路改造、长途汽车站建设等十件民生实事，大力推进城乡环境综合整治工作，改善城乡人居环境，持续增强全民福祉，真正让群众收获满满、幸福满满。

3.2 成立相关机构

着力推进第三产业的发展是经济新常态的要求。而A市的旅游资源丰富，新型的煤炭工业旅游也广受热捧，A市政府应该成立相关的政府部门，整合全市旅游发展资源，充分的利用政府的公信力，网络的传播力，打造精品旅游城市。同时，市政府也应该不断完善A市的基础设施，推动公共交通的发展。A市的公共交通管理一直比较落后，公共自行车破坏严重，A市政府应该加强基建部门的建设，努力构建快捷，卫生，方便的文明城市。

3.3 加强监督

为了防止贪污腐败，A市政府应该加强各项工作的公开工作。在财政收入和支出方面，政府要加大公开力度，除了在现有的政府信息门户上公开财政信息，更要通过多种渠道，通过微信公众号、微博等形式，积极主动的将财政涉及的采购信息，支出详单，收入等信息在第一时间公布，自觉接受人民的监督。在政府各部门的工作过程当中，A市政府应该积极落实权责清单制度。每个部门每个岗位应该负责什么工作，这些信息都应该通过各种渠道展示出来，让人民群众放心去办事，省时间去办事。同时也应该不断完善A市的监察制度，形成多方位的监察体系，既要监察部门主动发挥作用，也要调动广大人民群众的积极性，发挥媒体的作用，对于违法乱纪，贪污腐败的事实有勇气曝光，有勇气举报，从不同的角度制止贪污腐败，将政府领导者的权力关进制度的笼子中。

3.4 提高领导者的思想水平，树立正确的“官”念

领导者的思想水平决定一个城市的发展决策，领导者应该加强学习，深入领会国家的精神，真正理解新常态对于政府的要求，真正领会政府职能转变需要的勇气和决心。始终铭记发展是为了人民，不是为了自我利益，发展依靠人民，不是依靠政府，从人民群众的利益出发考虑决策。可以多于其他省市的领导者进行访问交流，多看看其他城市的发展模式，一定要牢固树立绿色环保的发展理念。树立正确的“官”念，当官要甘于奉献，政府公务员始终是人民的公仆，而不是凌驾于人民之上。

3.5 开展电子政务

互联网的发展与运用已经越来越成熟，很多地方的政府已经开通了电子政务。电子政务的开通可以大大提高政府行政效率，节省政府办公成本，实实在在的节省市民的办事时间。A市政府应该着力推进电子政务的建设，才能真正推动政府职能的转变，努力构建服务型政府。

参考文献

[1]韩卫红.县级政府公共服务能力研究[D].郑州：郑州大学，2013：7.

[2]戴维·奥斯本，特德·盖布勒. 改革政府——企业精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，1992：2-3.

[3]张立荣，李晓园.县级政府公共服务能力结构的理论构建、实证检测及政策建议[J].中国行政管理，2015，（1）.

[4]孙旭丽.加快转变政府职能建设法治和服务型政府[J].中国科技纵横，2014，（3）：29.

[5]何逢阳.扩权改革中县级政府财政收支策略研究[M].上海：上海人民出版社，2011：10-11.