脱贫攻坚收官战的思路和工作要点

饶世群

（国元证券股份有限公司，安徽合肥 230001）

1 研究背景

根据党中央的重大部署，2020 年是脱贫攻坚收官之年。2020 年3 月初，习近平总书记在全国决战决胜脱贫攻坚座谈会上明确了“2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”的目标任务，并指出：目前脱贫攻坚符合预期——目标任务接近完成、贫困群众收入水平大幅度提高、贫困地区基本生产生活条件明显改善、贫困地区经济社会发展明显加快、贫困治理能力明显提升、中国减贫方案和减贫成就得到国际社会普遍认可。习近平总书记还分析了当前的形势：一是剩余脱贫攻坚任务艰巨，二是新冠肺炎疫情带来新的挑战，三是巩固脱贫成果难度很大（已脱贫人口返贫和边缘人口的致贫风险）、工作需要加强（防松劲懈怠、精力转移）。习近平总书记对具体工作提出要求：“其作始也简，其将毕也必巨”，要继续聚焦“三区三州”等深度贫困地区，落实脱贫攻坚方案；举措精准，要加强劳务输出地和输入地精准对接，支持扶贫龙头企业、扶贫车间尽快复工，提升带贫能力等。这次会上，习近平总书记发出了冲锋令：现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现，没有任何退路和弹性；确保剩余52 个未摘帽贫困县和1 113 个贫困村实施挂牌督战，要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，政策措施不能急刹车、驻村工作队不能撤；由此诠释共产党人的情怀“只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，就不能安之若素；只要群众对幸福生活的憧憬还没有变为现实，就要毫不懈怠团结带领群众一起奋斗”。冲锋令下，只有勇往直前，没有任何退路。

经过几年的不懈努力，目前我国贫困人口已从2012 年底的9 899 万人减到2019 年底的551 万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7 a 每年减贫1 000 万人以上，全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015 年的3 416 元增加到2019年的9 808 元，年均增幅30.2%。壮岁韶华、寸阴尺璧，决胜期没有空等的辉煌，只有拼搏的精彩，

2 收官战的思路和工作要点

2.1 对第三次分配的哲理诠释 党的十九届四中全会指出“重视发挥第三次分配作用，发挥慈善等社会公益事业”，从其字面理解，第三次分配是促使社会资源和财富在富裕阶层、小康阶层、温饱阶层、刚脱贫阶层和贫困阶层等不同阶层间进行重新分配。第一次分配是以市场为主导的要素合作博弈，使要素总体贡献最大化，具体到贫困地区应该就是通过市场集合所有物质要素资源包括但不限于生产资料、劳动力、基础设施和道路交通等[1-3]。第二次分配是政府主导在“公平正义”等价值导向下的强制性干预举措，“公平正义”要求“一个都不落下”，否则永远都不是严格意义上的“公平”，富裕地区为国家做了贡献，贫困地区也在为国家做贡献（革命老区更是为红色政权的建立做出了不可磨灭的贡献）。第三次分配则是在“向善乐施”等道德价值理念引导下和国家政策鼓励下的财富自觉有序转移和分配，其动力源自于社会之手，这应该是第二次分配之后价值导向的升级，实际上是“以德治国”理念在脱贫攻坚领域的引申和强化，它要求全社会崇尚道德仁义，通过慈善事业等公益途径将脱贫攻坚的效果发挥极致。第三次并不是在时序上一定要发生在第一次和第二次分配之后，可以穿插在第一次和第二次分配之间进行，第一次分配的主体是市场、第二次分配的主体是政府、第三次分配的主体是“道德仁义”。

从分配全过程看，第一次分配是“造血”行为，是前提；第二次分配是推动血液循环行为，是基础；第三次分配是促进有序循环和保证持续行为，是具体运动，三者缺一不可，但第三次分配是真正能检验脱贫攻坚效果进而关系社会稳定和谐的行动，提出很高的要求：第三次分配应主动穿插到第一次、第二次分配中，有机糅合交叉，避免孤立和空心化；脱贫意向应摆脱单纯行政干预色彩，要自始至终遵循“慈善”和“公平效率”原则，即自愿有序、公平正义、稳健开拓、务实高效；脱贫资源来源于各个层级、各个方面，具有普及性和丰富性；扶贫内容应从单纯的扶贫济困延伸到贫困地区产业开发、生态环保、科教文体、公共卫生安全等诸多领域，以脱贫为契机，推动贫困地区走向现代化。这就是攻坚决战阶段的思路。

2.2 科学谋划精准扶贫与乡村振兴的有机契合路径 要将“2020 年前解决绝对贫困、2020 年后解决相对贫困”作为主线贯穿始终，明确两个时序：2020 年前，以精准扶贫为引领，着力打好脱贫攻坚战，奠定乡村振兴基础。扶贫过程即是振兴乡村过程，而乡村振兴必然巩固和提高扶贫成果，两者相辅相成、缺一不可。这个口号已提多年，但在不少地方收效不甚理想，主要原因在于谋划和总体布局欠佳，通常是“顾了这头顾不了那头”“捡了芝麻丢了西瓜”，为此，需克服规划不到位、体制和机制衔接不顺畅、产业发展粗放、扶贫基础薄弱、资源要素配合不合理、生态环保执行不力等弊端，尽快谋划乡村振兴与脱贫攻坚最佳耦合点[4-5]。

2.3 制定中长期规划 要实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，必须防止地方政府急功近利和短期行为，要严防脱贫后返贫、地方政府迅速脱责等现象，必须统筹规划、协同推进，要促进产业扶贫与产业振兴项目一体化推进，制定“五年甚至十年规划”，立足各地特有的自然资源条件，遵循经济社会发展规律和乡风民俗，尽量采用“一村一企”“一镇一业”“一县一个完整产业链”“一地区若干上下游关联产业链”等原则进行布局，使得扶贫产业在较小范围内进行集聚，迅速形成培育和壮大优势，在更高层级上打造供、产、销一体的全产业链企业集群，构建贫困地区一二三产业梯度转移发展体系，谋求可持续发展。

2.4 解决体制和机制衔接障碍 2020 年上半年，各地要以乡村振兴为统揽，以县级为单位，尽快成立乡村振兴暨脱贫攻坚一体化领导小组，以全力整合本地全部资源，推动脱贫攻坚由“特惠政策”向“普惠政策”转化，实施中要注重面上统筹，科学设计低保、特困人员救助等低收入群体的保障政策，建立利益共同体，丰富和完善反租倒包、产业托管、集体经营、股份合作等经营模式，探索深化多种利益联盟模式，让贫困户完全分享产业链增值收益。同时，各地还要未雨绸缪，至少由县级以上脱贫攻坚领导机构通盘考虑本地区脱贫攻坚与体制机制的协调推进等。

2.5 推动乡村综合治理“一盘棋”化 2020 年中央一号文件提出：进一步聚焦“三区三州”等深度贫困地区，坚持精准扶贫，在普遍实现“两不愁”的基础上，全面解决“三保障”和饮水安全问题，确保剩余贫困人口如期脱贫；对特殊贫困群体，要落实、落细低保、医保、养老保险、特困人员救助供养、临时救助等综合社会保障政策，应保尽保，强调巩固脱贫成果、防止返贫，保持政策稳定。根据文件精神，必须做好综合治理，加大异地扶贫搬迁等力度，全面消除贫困线以下和以上之间基本公共服务的差异，将公共服务领域对贫困户的特殊扶持政策拓展为普惠性政策，提升公共服务均等化水平；要尽快整合部分到村到户扶贫资源并严格建立档案跟踪和责任追究制度；要以危房改造为突破口，集中整治散乱、废弃、闲置的旧房屋和低效利用的建设用地，逐步腾挪出一定数量的土地，利用土地增减挂钩政策获得收益，最终实现危房和村容村貌改造、盘活土地资源、扶贫产业培植等多个目标。通过综合施策推动脱贫攻坚由“福利性政策”向“效率性政策”转化，真正走活乡村综合治理“一盘棋”。

2.6 以绿色和高效产业为载体，培育壮大扶贫经济实力 要尽快培育壮大贫困地区绿色高效产业，主抓“三区”（粮食生产功能区、重要农产品保护区、特色农产品优势区）和“三园”（产业园、创业园、科技园）以及其他特色园的建设，做好“一体”（田园综合体），建设特色小镇（产业竞争有亮点的小镇）；以县级行政区域为单位，修订完善扶贫标准，尝试成立校企和校地科研站及更高层次的产业孵化基地，创新“产学研推”新型合作模式等。在攻坚和随后的巩固提高阶段，必须毫不动摇地抓牢“产业扶贫”这根主线，尝试推进“村集体+龙头企业+扶贫户”等类似模式的产业联合体和利益联盟，“一荣俱荣、一损俱损”，力争做到家家有动力、人人有压力，立足长远，花大力气培育壮大本地区的扶贫经济基础。

2.7 尝试建立基金激励制度 针对贫困地区产业设施建设薄弱环节，可由省级扶贫机构以扶贫启动资金为基础，适当吸收社会公益和福利彩票资金等，建立“基础设施扶贫基金”，专门用于基础设施建设，其亏损从财政补贴。在扶贫过程中，还可积极尝试建立基金激励机制，初期通过募捐方式由省级或地市级扶贫机构成立本地“创新扶贫基金会”，创新主体主要是有思想、有视野的社会精英人士，创新者以自己的创新扶贫计划（应有创造实用性）向基金会申报扶贫计划，通过基金会一段时间（至少半年）的运营后产生明显经济效益（产出大于投入）且符合环保等国家限制要求，及时将利润追加到基金中同时给予创新者一定的酬劳并鼓励其继续创新，以此形成良性循环。基金激励制度有助于将创新者个人利益与扶贫公共利益有机统一起来，同时又不以单纯追求创新者个人利益为出发点，不会引发扶贫创新活动内在价值的错位，急功近利和短视行为应得以规避。

2.8 推动文化振兴与脱贫攻坚深度融合 要以乡风文明诠释乡村振兴，促进社会主义核心价值观在所有贫困地区和已脱贫地区落地生根，要不遗余力地在贫困地区加强爱国主义教育、新时代中国特色社会主义思想和五大发展理念等教育宣传，要让老百姓知晓“共同富裕”是最终必然要出现的结果，花开不是为了花落，而是为了将来开得更加灿烂。从现在开始，要前瞻性加强项目策划特别要注重文化创意的多元融合，结合各地实际形成以“山、水、林、竹、溪、石”等特色生态要素为依托，以修身、修性、养生等较高层次休闲活动为主线，打造富有朝气的山水园林社区、生态修养静地，真正让农民在故土安居乐业。

2.9 挖掘和集聚乡镇带动辐射作用 ①在广袤的农村，具有科级行政级别的乡镇应积极发挥规模集聚效应和辐射带动作用，建议在经济实力较强和交通便捷的集镇先行试点，通过提供生产资料、生活资料和医疗卫生、农机植保、烘干仓储等公共服务，将周边零散的村庄有机联系在一起，承载农村剩余劳动力、闲置资金、生产资料、农业生产技术和集约化经营等先进生产方式梯度转移和商品流通的集聚功能，即生产环节始终停留在周边农村，但流通环节则集中在乡镇，就地近距离解决农业农村系列生产要素流通问题，统一服务标准、统一定价，对周边农村急需的生产生活资料，可尝试由镇政府集中采购，以降低成本、不断提高农业投入产出率。②解决土地细碎化、流转难等困惑，可将村镇周边的土地集中到村镇统一管理，与农业保险公司开展合作，尝试推出“农业社会化经营主体收入险”，以主要农作物为保险标的，参照历史无自然灾害情况下667 m2毛收入或净收入设计投保金额和赔偿标准。③通过多途径摸索，构建“土地托管、土地流转、技术服务、农机服务、农产品加工服务、农畜产品流通服务”等职能框架体系，引导乡镇与周边农村形成和谐共荣关系，并在此基础上重新规划乡镇层级、规模和功能布局，对带动辐射作用明显的乡镇，赋予其更大的职能——提高行政级别如副县级、省辖市甚至省会城市、计划单列市直管镇等；相应地给予其人口规模扩大许可，以不断增强其凝聚力、向心力、辐射力，将其培育成推动周边农村完全脱贫不返贫、由温饱向小康再向富裕迈进的区域经济增长极。

2.10 因地因时制宜，围攻短缺产品甚至进军高端产业 精准施策，要结合春耕、夏种、秋收、冬闲的轮动特点，大幅减少低效作物生产，大力推广高效农作物尤其是国内短缺农产品如大豆、青贮玉米、大麦、果菜茶、食用菌、燕麦、苜蓿和棕榈油等的生产，充分利用易地扶贫搬迁点等人员聚集地优势，在国内尤其是贫困地区及周边地区临时短缺产品、林特花卉苗木、生态养殖和环保等精深加工业和个性化产业上做足文章，力争形成“拳头产品”和优势特色品牌。同时，还要积极拓展视野，瞄准国家近阶段大力发展5G、城际铁路、人工智能、大数据、新能源等“新基建”机遇，在其长线条产业链的中低端（如铁路基建、充电桩）分得“一杯羹”。“新基建”不仅是我国未来几年产业转型的着力点，也是目前阶段我国向内寻求增长内需的突破方向，潜力巨大，当然这不是所有脱贫地区都能涉及的，少数有地缘和人才优势的脱贫地区应敢于挑战高端，成功后向其他地区逐步推广。

2.11 持之以恒，推行更亲和的攻坚克难措施 ①要适当拓展村民行使权利的途径，畅通利益表达途径，通过不定期的“民意调查表”统计、双休日接待、扶贫意见箱等方式，畅通权利行使渠道，同时创新思想激励方式，注意引导发挥村规民约、乡俗等非制度的激励作用，通过“脱贫状元”“年度脱贫明星”等典型形象的宣传激励后进。②建议由村级党组织成立“扶贫咨询小组”，专门为贫困户和边缘户提供脱贫技术咨询服务并积极宣讲党的扶贫政策；积极推进“梯度政策帮扶”，尝试划分最艰难脱贫户、一般脱贫户、边缘脱贫户、初步脱贫户、稳定脱贫户和脱贫小康户等阶梯帮扶门槛，实行由重点到一般的普惠式、分阶段帮扶措施等。③还要坚决防止脱贫后又返贫现象，要从最基层做起，由村级党组织统计脱贫人口跟踪监测报表，至少每半年开展一次脱贫人口“两不愁三保障”跟踪统计并如实上报，若发现脱贫人口中有重大疾病、子女升学等开支较大情况，必须及时向上级申请定向帮扶，将可能存在的种种返贫结果消灭于萌芽状态。