河长制评价指标体系相关性构建研究

刘文铮

(辽宁省水利水电科学研究院有限责任公司；辽宁江河水利水电新技术设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110003)

推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的必然要求，是解决复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新[1]。通过建立健全河长制，建成最严格的水资源管理体系、科学的水生态修复体系、完善的水安全保障体系和综合的水环境治理体系；通过全面落实河长制，建立水下岸上共治、部门联治、全民群治的河湖保护管理长效机制，加强水管理、保护水资源、防治水污染、维护水生态。

近几年来，在相关政策和背景下，河长制主要是从经济管理制度下推行可行性论证[2- 3]和推行试点进行经验总结的运行管理制度[4- 5]两个方面进行研究。目前主要是针对长效机制和理论基础，属于总体框架研究，分析河长制优缺点、发展趋势和如何实施部署。例如，谢帆[6]等人在天津实行了河道水生态环境管理行政领导责任制的“河长制”管理模式，并取得优势成效；于恒飞[7]等人在河长制河道保护动态监管模式运用信息技术，实现动态分析和实时监控预警，为实行“河长制”和河道管理相结合提供信息支撑；左其亭[8]等人通过对河长制进行综述分析，根据目标要求构建河长制基础框架，并提出具体实施途径。基于此，通过参考与借鉴已有相关文献，对河长制理论基础和背景经理进行深入解读，在以DPSIRM模型框架的基础上，坚持节水优先、空间均衡、系统治理，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态、加强河湖水域岸线管理、加强执法监管为主要任务的全面推行河长制建设体系，构建目标明确、责任明晰、上下联动、齐抓共管、协调有序、监管严格、保障有力的河湖管理保护体制机制，为维护河湖健康生命、恢复河湖自然生态，实现河湖功能循环利用提供制度基础。

1 DPSIRM模型

推行河长制的建设涉及到资源环境、社会经济和生态文明等方面的影响因素，内容广泛，结构复杂，层次间存在相互制约和相互联系。DPSIRM模型包含了资源-经济-社会-生态等四个体系，体现了资源的利用制约着社会经济的发展，同时社会经济的发展也促进了资源环境的开发，表现为相互作用与反作用的关系，因此运用DPSIRM模型来科学合理的构建河长制评价指标体系。

以DSR和PSR模型为基本框架的DPSIR模型的基础上提出研究需要设置的各项指标之间的因果关系，评价指标分为5个系统，即驱动力(D)、压力(P)、状态(S)、影响(I)和响应(R)。由于DPSIR模型存在的局限性和不足，各个指标之间组成的系统之间缺乏有效的关联性和统一性，这种情况下，保证各个系统之间的协调管理，将DPSIR模型进入管理模块，构建新的DPSIRM模型，模型框架如图1所示，并运用到河长制建设体系当中。DPSIRM模型运用得到区域实践的认证和学术界的认同，主要运用在流域水资源承载力综合评价[9]、水资源环境安全评价[10]、城市发展规划评价[11]等领域。

图1 河长制DPSIRM模型框架

DPSIRM模型运用已经趋于成熟，但都只是运用在水资源或者水环境等某一个领域或者方面，而缺乏整体视角下的总体框架研究。国家推行河长制以后，将水资源高效利用、水环境整治、水生态建设有机的整合与集成，形成一个综合整体，实现综合评价。实行河长制管理，综合评价指标体系就包括了水资源、社会、经济、环境、生态等方面内容，根据DPSIRM模型框架构建的河长制综合评价指标体系，驱动力、压力、状态、影响、响应和管理的六个因果关系之间的相互作用如图2所示。

图2 各系统之间因果关系作用框图

2 研究区概况

辽宁省位于东经118°53＇至125°46＇、北纬38°43＇至43°26＇之间，现设有地级市14个地级市。全省总人口4238.0万人，国民生产总值27077.7亿元，第一、第二、第三产业比例为8.6∶52.7∶38.7。

辽宁省地处东北地区南部，南濒黄海、渤海，属于温带季风气候，受海陆区位及地形影响，各地气候差异较大。截止2018年，全省地表水资源量209.31亿m3，折合年径流深143.8mm，比多年平均值少30.8%，全省平均降水量586.1mm，折合降水总量852.78亿m3，比多年平均值少13.6%，比上年多7.8%，时空分布差异比较大，汛期降水较多。

辽宁省将流域面积10km2及以上3536条河流、792座水库、2个湖泊和189座水电站全部纳入河长制范畴；全省共有水库792座，总库容182.2亿m3，调洪库容88.7亿m3，兴利库容98.7亿m3全省市县两级水政监察机构基本健全，编制基本落实，全省将在2018年6月30日前全面建立河长制。

3 河长制评价指标体系构建

3.1 驱动力系统

驱动力系统是资源环境变化的内在影响因素，具有潜在性和非显性两方面，从整体上可以分为人和环境两个驱动方面，主要体现在对研究区域的社会发展、经济发展、产业结构、资源环境、生态环境等具有的驱动力作用，提高了人们对推行和落实河长制制度对环境变化的意识，并构成了河长制评价驱动力指标体系，如图3所示。

图3 河长制评价指标驱动力系统结构框图

(1)社会驱动力指标是反映人民生活消耗作用对资源环境的需求，人民活动行为与国民素质成为社会驱动力的发展趋势的影响因素。在众多的影响因素中，人口的增长与分布和城镇化发展成为社会发展的典型化，直接影响着资源环境的发展。随着可持续发展的又提出，人们对环境的需求日益重视，重点建设水文化的发展，因此，通过相关文献研究和实践，选取人口密度、城镇化率、群众文化程度和从业人口比例指标来构成社会驱动力指标。

(2)经济驱动力的发展核心内容是水资源的发展，经济增长产生了人们对资源环境的更大需求，同时也会产生对资源环境的污染问题。工业驱动的发展相比农业驱动来说具有更明显的效应，产生正向驱动效应和负向驱动效应，随着市场经济的开放，市场化建设程度越来越高，人们会逐渐探索低耗能、低排放的技术，去促进经济和资源的协调发展。反应区域的经济水平和发展效率主要体现在GDP增长率和劳动生产效率，工业发展规模和产业质量综合反映在工业产值占GDP比重和从事工业人员比例，用于投入工业研究和实验的经费。因此，综合考虑以上指标分析来构成经济驱动力指标。

(3)资源驱动力和环境驱动力其实反映的是一个整体体系框架。资源-社会经济-环境构成了水循环体系，彼此之间相互联系也相互制约。在推行河长制中，研究区域的资源状况和环境状况是不能忽视的，资源主要就是水资源，包括降水量、流域面积、地面径流量等，环境状况主要反映人们活动参与其中后导致环境结果，包括河流的自净能力、分布特征和森林覆盖率。因此，采用上述指标分别构成资源驱动力指标和环境驱动力指标。

3.2 压力系统

压力系统所构成的指标主要是反映资源环境变化的动态，与驱动力指标有所区别，完全体现在水资源系统和水环境系统中，直接作用在流域上或河流上，产生区域的水资源压力和水环境压力，该指标都反映出农业、工业和生活水资源和水环境压力，指标都具有负向性，具体系统如图4所示。

图4 河长制评价指标压力系统结构框图

(1)我国是水资源空间分布极不均匀的国家，随着近年来城市化进程的加快，人口的增长导致对水资源需求日趋加大，辽宁省又是我国用水量大省，辽河流域均用水量达97.82亿m3，其中农业灌溉用水量占有很大比重，农业用水也是推行河长制重要考虑问题，重要性不可估量。因此，在推行河长制工作，水资源的压力是构成压力系统重要因素，如何提高水资源利用率，实现节水下的经济产业发展是区域“河长”重要考核指标。选取单位GDP耗水量、农业灌溉用水量、工业用水量和人均生活耗水量构成水资源压力指标。

(2)水环境主要面临问题主要是河道沿线污水处理设施建设滞后，符合排放标准较低，监管制度不到位，存在直排现象；农业技术水平较低，缺乏有效管理制度，意识缺乏，造成化肥、农药等不科学投入使用，致使农药造成的水环境面污染等。以上诸多因素，都是造成加大辽宁省河湖管理水环境压力的重要原因。根据辽宁省水环境实际状况，明确细化治理目标和责任，将本地区的水生态环境建设与全面推行河长制工作进行有效的融合，选取万元GDP废水排放量作为整体指标，单位面积农业施用量、工业污水排放量和生活污水排放量相结合的水环境压力指标。

3.3 状态系统

状态系统是直接反映河长制评价指标的直接体现，也是河长制系统中对每级河长进行绩效的重要考核指标。状态系统评价指标主要是说明水资源的数量和质量，水质现状以及变化趋势，以及在水资源压力和水环境压力下的流域河流的污染状况、水资源供给量和水资源的承载能力状态，选取地表水、地下水和人均水资源量作为水资源数量指标；水库供水量、自来水普及率和管网分布密度作为供给能力指标，水质参数方面主要是物理、化学和生物参数，包括混浊度、透明度、色度、电导率、温度、pH值、COD、氨氮、微量有害化学元素灯，具体系统如图5所示。

图5 河长制评价指标状态系统结构框图

3.4 影响系统

影响系统是状态在压力条件下产生对自然环境和社会经济环境多带来的影响，体现了水资源-社会经济-生态环境之间的相互影响和作用，这些影响和作用是推行河长制多以考虑和关注的重点问题，是解决资源环境和社会经济之间的矛盾的重要手段，具体系统如图6所示。

图6 河长制评价指标影响系统结构框图

自然环境蕴含着区域水系、森林、土壤等自然因素，水系影响着个整个自然系统，土地质量影响着农业耕地的产出，森立的覆盖影响着土地质量和水系的循环，反作用在水土流失和泥石流等地质灾害。生态环境是指在自然环境下的水环境生物多样性，主要影响着河流湖泊的水质，水环境多样性可以分析在生态系统中存在无生命状态循环能量和有机结构状态能量，能量状态越小，表明生态环境缓解越小，具有较大的负面影响；另则相反。因此，选用人类活动和社会经济的影响是有机整体。水系受到农业和渔业的影响，相反，流域的水能力同时影响着河流的运输能力进而影响着当地的社会经济的发展。人类活动表现在水文化建设程度，水利自然风景区的建设和发展也是社会经济繁荣的重要体现。因此，选农业增加值、渔业增加值、水运能力和航道建设程度作为人力活动指标；选水文化旅游收入增加值和水利风景区建设数量作为社会经济活动的影响。

3.5 响应系统

响应系统是根据影响因素而采取的一系列对资源环境和生态系统的有效措施，直接作用在人类活动和社会经济发展上，响应指标都表现出具有正向性。采取的有效措施都是适应水资源和水环境变化，降低人类活动对资源环境和社会经济发展的影响，主要体现在对污染源的水治理和生态环境恢复响应，具体系统如图7所示。

图7 河长制评价指标响应系统结构框图

水治理的根本措施就是源头污染源的治理，目前采取的主要治理机制就是建设污水处理基础设施，河长制的实施就是要解决基础设施与资金机制联动的问题，完善污水处理设施建设。因此，选取生活污水处理达标率、工业废水排放达标率和废水治理设施处理能力代表生活和工业污水治理效果的指标。

生态环境恢复治理主要是对保护区实施了退耕(林)还河工程。建设流域主行洪保障区，对主行洪保障区内的河滩地实施“退耕还河”，“退林还河”，基本形成了流域生态带格局。此项指标建立也是推行河长制建设，河长应具有的重要职责。因此，选取河湖湿地保护面积、水土流失之利率和退耕还河土地回复率等指标表示生态环境治理响应。

3.6 管理系统

管理系统的指标是对影响系统和响应系统的一种本质上的响应，体现的是一种推行河长制的机制管理，包括政府投入、政府执法和制度管理。这类指标主要是以环境质量为目标，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，对河流进行巡查、监督、调度、问题清单整改和定期通报机制，具体系统如图8所示。

图8 河长制评价指标管理系统结构框图

4 辽宁省河长制评价指标体系构建

4.1 评价指标体系构建原则

根据中共中央办公厅、国务院印发了《关于全面推行河长制的意见》，深入理解推行河长制所实施的水资源、水环境、水安全、水生态等实施的主体内容，要求各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等；对跨行政区域的河湖，明晰管理责任，协调上下游、左右岸，实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。结合《意见》中的河长制的六项任务，在DPSIRM模型框架的基础上，按照“不重不漏、突出重点，上下贯通、便于考核”的原则，从驱动力(D)、压力(P)、状态(S)、影响(I)、响应(R)和管理(M)6个系统进行展开来构建河长制综合评价指标体系。

4.2 评价指标体系架构

根据上文DPSIRM模型对推行河长制的结构分析和目标解读，河长制推行成效评价体系可由水资源管理、水污染减排、水环境整治、和水功能提升等四部分构成。目标级是指总目标，总目标实现河长所管辖的河流水质、河道、政策落实、治理工程、资金使用、效果效益达到河长制治理要求。通过相关文献理论和方法的研究，确定辽宁省河长制评价指标体系中26个指标内容见表1。

表1 辽宁省河长制评价指标体系

5 结论

以DPSIRM模型框架为基础，科学、合理、全面构建辽宁省河长制评价指标综合体系，分析资源-社会-经济-生态四大系统之间关系，确定了26个评价子指标，这些指标的选取反映人类社会经济对资源生态环境的影响，又体现出资源环境反作用于社会经济的发展。DPSIRM模型框架利用驱动力-压力-状态-影响-响应-和管理等因果关系，完善了评价指标的有效性，较全面的评价和衡量流域的水生态文明建设，为推行河长制建设提供了科学理论依据，具有实际的使用价值。

近年来，一些地区先行先试推行河长制，普遍实行党政主导、高位推动、部门联动、责任追究，取得了很好的效果，形成了许多可复制、可推广的成功经验。实践证明，维护河湖生命健康、保障国家水安全，需要大力推行河长制，积极发挥地方党委政府的主体作用，明确责任分工、强化统筹协调，形成人与自然和谐发展的河湖生态新格局。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的必然要求，是解决复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。