公益林生态补偿与林农管护制度的结合路径

2020-02-12凌联斌

江西农业 2020年23期

凌联斌陈林

（赣州市峰山营林林场，江西赣州 341000）

公益林生态补偿主要指利用经济补偿手段将公益林的经营、管护主体纳入制度保障范畴中，其根本目标在于促进森林资源的可持续发展。林农管护对于公益林生态效益的发挥具有决定性作用，通过探索两种制度的衔接与融合机制，能够为我国公益林建设及生态环境保护工作提供支持。

1 公益林生态补偿机制演变历程与现实困境

1.1 公益林生态补偿机制演变历程

1.1.1 国家层面我国于2004年起正式确定森林生态效益补偿基金制度并正式在全国范围内实施，标志着公益林生态补偿制度初步在全国范围内试点推行。2014年，国家财政部与林业局共同印发《中央财政林业补助资金管理办法》，将生态补偿纳入财政补助范围内，并根据公益林权属的区别分别针对管护补助、公共管护执行差异化补偿标准。2016年，中央财政拨付165亿元林业补助资金，将国家级公益林补偿标准提高至33%，进一步推动森林生态效益补偿机制的完善建设。2019年，新修订的《中华人民共和国森林法》针对补偿标准进行再次细分，由中央、地方分别聚焦经济补偿、管护支出两个维度进行专款安排，标志着公益林生态补偿制度的全面实施，并在实践层面对于制度的衔接与完善提出现实要求。

1.1.2 地方层面江西省作为我国南方重点林业省份，于2001年成为国家生态公益林首批补偿试点省份，公益林补偿面积为126.67万hm2，补偿资金为9 500万元。自2006年起，中央财政开始逐步扩大公益林补偿面积，该省建立起公益林补偿机制，并设立专项资金。2007年，该省将公益林生态补偿标准提高至6.5亿元/667 m2，补偿金额位于全国前列。2019年，该省共发放公益林生态补偿资金11.2亿元，并贯彻差异化补偿原则，将补偿标准提高至21.5元/667 m2。经过近20年的探索与完善，江西省公益林每公顷蓄积量同比5年前增长5.9 m3，形成由杉松阔混交林、落叶与常绿阔叶混交林组成的多元森林结构，有效优化了林分结构，改善了生态脆弱问题，并且通过发展生态旅游业实现对公益林经济价值的深入挖掘，促使公益林的森林生态服务功能价值超过5 188亿元，为国内其他省份的公益林管护工作提供了宝贵的借鉴经验[1]。

1.2 公益林生态补偿机制与管护制度结合面临的现实困境

1.2.1 权利与义务不匹配虽然江西省在省级公益林生态补偿标准的设定上位居全国前列，但补偿资金与林农经营成本、后期管护投入之间仍存在不对等现象，差异化补偿政策的实施对象局限于齐云山国家级森林自然保护区，与省内其他区域仍存在每667 m2每年5元的差距，未能结合林木类型、公益林价值等因素建立起完善的生态补偿标准，林农承担的管护义务与实际获得补偿、经营自主权呈现出不匹配问题。

1.2.2 缺乏成果关联机制江西省林业局于2019年下发了关于公益林生态补助的任务清单，针对公益林的生态补偿标准进行细分，但在林农管护效果方面仍未形成具体的评价标准，未能针对政府、林农不同主体的责任作出明确界定，导致生态补偿与管护制度之间未能建立紧密关联。

1.2.3 补偿方式存在局限当前，国内关于公益林的生态补偿仍局限于资金补偿的单一形式，以国家财政补贴为主要来源，未能与林农管护水平实现有效结合，难以从根本上激发林农提高管护水平的动力，由此影响到生态补偿资金实际使用效益的发挥。

2 公益林生态补偿与林农管护制度结合的路径

2.1 建立权利义务统一机制，确立差异分配原则一方面，应构建公益林生态补偿标准的发展与评估机制，结合林农经营商品林获得的收益与管护公益林的损失重新界定补偿标准，实行补偿标准的梯度化设计，并在现有差异化补偿标准的基础上作出进一步完善，基于林农管护的成本投入与公益林生态服务价值、发展机会成本，明确划分生态补偿标准范围。例如借鉴江西省经验，将低产低效林改造、省级林木良种繁育、生物防火林带建设等项目纳入差异化补偿标准的设定范围中，将实施对象由现有试点陆续推广至全省其他区域，并立足于林农视角，根据不同管护任务难度再次细分补偿标准，借助生态补偿的差异化分配实现权利与义务的有效统一。

另一方面，应积极拓宽生态补偿资金的来源渠道，利用社会公益性资金形成灵活的资金来源结构，将公益林的生态服务价值与市场经济的价值规律结合，结合市场发展动向，探索公益林的新型产业发展方向，依托生态旅游等产业的发展进一步提升公益林的生态服务价值。以江西省为例，该省于2019年5月印发了《江西省公益林（天然商品林）补偿收益权质押贷款管理办法（试行）》，将补偿质押权能释放至省内340万hm2公益林中，基于“谁保护谁受益”原则激活林农参与公益林管护的热情，并有效解决林农融资难的问题。

2.2 明确界定不同主体责任，分级评价管护效果建立林农管护成果与生态补贴力度关联机制的首要前提是从林农视角入手明确界定管护责任、管护义务，以签订合同的形式具体说明责任与义务，借助具备法律效力的文书引导林农切实履行公益林管护责任，针对管护效果进行等级评定，并采用全额发放补偿、给予奖励或扣除部分补偿的措施落实奖惩制度，为管护成果与效益的提升创设先行基础。同时，从政府角度入手明确监管责任，将政府发放补偿资金、监督林农履行义务两方面责任均纳入合同范围中，并出台具体法律规范发挥对政府履责情况的规制作用，降低林农风险，发挥生态补偿资金的使用效益[2]。

2.3 创设多元生态补偿方式，改善林农队伍结构为解决生态补偿方式单一的问题、从根本上提高林农的管护水平，应聚焦管护目标，探索多种生态补偿方式，促使补偿资金由“输血”作用朝向“造血”功能顺利转型。具体来说，其一是创设公益林的技术补偿形式，由地方政府主导，完善公益林管护技术培训与教育体系建设，优先针对有劳动能力的贫困人口给予政策倾斜，通过知识教育、技术服务，使林农自觉转化为生态保护人员，借此优化林农技术结构。其二是创设多元化物资补偿形式，如完善林区基础设施建设、引入先进的林业有害生物防治技术、加大森林灭火器的投放数量等，借助多种形式的物资补偿为林农开展公益林管护工作创设便捷条件，以更好地提升管护效率。其三是创设森林经营补偿机制，聚焦森林生态旅游、林下经济、自然教育等多种经营活动，促使林业经营活动与市场机制有效对接，弥补林农在公益林管护中的损失，提升经济效益。