论“枫桥经验”在法治新疆建设中的应用

新疆的和谐稳定关系到祖国统一、民族团结、国家安全，法治建设是和谐稳定的基础和保障。“枫桥经验”中具有中国特色的法治理念主要包括坚持党的领导与社会主义法治相结合、依法办事与群众教育相结合、群众路线与法治方式相结合，这些经验值得新疆在法治建设的过程中，结合自身具体情况借鉴和学习。

1963年，浙江省诸暨县枫桥镇的干部群众创造性地将毛泽东的讲话和党中央的《批示》[1]运用在教育改造“四类分子”问题上，获得了良好的效果，并最终形成了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，把绝大多数四类分子改造成新人，实现捕人少，治安好”的经验，这是最初“枫桥经验”的内容。“十年动乱”之后，枫桥在以前经验的基础上，创造了“靠富裕群众减少矛盾，靠组织群众预防矛盾，靠服务群众化解矛盾”的新经验，[2]为社会治安综合治理提供了可借鉴的路径。自此之后，诸暨县一直秉持与时俱进的精神，十分重视根据新情况不断改进和发展“枫桥经验”，坚持走群众路线，实现社会管理向社会治理的转变，将矛盾纠纷解决和化解在基层和萌芽状态。

2018年3月11日通过的《宪法》修正案分别在《宪法》序言的第七和十一自然段及《宪法》正文第四条中加入了“和谐”一词，这足以见得和谐稳定对于我国当前的改革与发展具有重要意义。新疆地域辽阔，作为中国面向中亚地区的门户，与八国接壤，是丝绸之路经济带的交通枢纽，新疆的和谐稳定“事关祖国统一、民族团结、国家安全”，[3]而法治建设是新疆社会稳定和长治久安的基石。“枫桥经验”将群众路线与法治方式相结合，与中国特色法治一脉相承，并在时间的推移中不断创新，值得我们在建设法治新疆的过程中借鉴学习。

新时期“枫桥经验”蕴含的法治理念

建设法治强国是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分，新时期的“枫桥经验”也必然是以法治为引领的社会治理模式。总结“枫桥经验”，其具有中国特色的法治理念有以下三点：坚持党的领导与社会主义法治相结合、依法办事与群众教育相结合、群众路线与法治方式相结合。

中国的法治建设离不开党的领导。党的十八届四中全会通过了 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，指出要实现中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标，首先要坚持党的领导。中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，统筹全局、协调各方，这从“枫桥经验”的发展历程中即可见一斑。党的领导与依法治国是有机统一、相互促进的关系。从执政党的角度看，“党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律。”[4]

“枫桥经验”中的核心法治理念是以人为本，具体来说就是走群众路线。法治要求国家通过法律法规和相应的组织制度限制国家公权力、保障公民的合法权益、建立有限型政府、服务型政府，这些都体现了以人为本的思想。“枫桥经验”将这种法治思想与国情、党情、民情相结合，提出了走群众路线，具体措施包括最初的教育、感化“四类分子”，到现在提倡党的领导要围绕人民群众最迫切的愿望展开，丰富物质生活、精神文化生活，实现人的全面发展，这些无不体现了以人为本的思想。这是“枫桥经验”创新的源泉和动力，使其得以经久不衰并持续焕发新的生机。

坚持将党的领导与社会主义法治相结合

在“枫桥经验”五十五年的发展历程中，最重要基层治理的创新力量就是党组织，“枫桥经验”中的政治生命在于坚持党的领导。[5]新疆的稳定需要各族人民齐心协力对抗“三股势力”、推动经济发展、维护民族团结，坚持党的领导即在于将各种力量凝聚到一个方向和奋斗目标上，共同构建和谐稳定美丽的新疆。依法治国是党领导人民治理国家的重要方略，党是否能够依法执政，是否能够带领人大、政府、政協、审判机关、检察机关、监察机关依法依章履行职能，是决定其执政能力和水平的关键。

1、在党的领导下实施宪法法律

（1）树立核心意识，尤其加强新疆基层干部群众对中国共产党的认同感

对中国共产党的认同是国家认同的重要组成部分，有了这种认同感，才能维护党中央的权威、维护《宪法》的权威、按照党中央的大政方针和法律法规的规定开展工作。由于新疆地处祖国西北偏远地区，民族成分、语言交流、风俗习惯、宗教信仰多样而复杂，对党中央的理解和认识在不同民族成分、不同宗教信仰、不同地区之间存在较大的差异。

首先，应当加大对少数民族党员干部的党性教育培训，使他们了解中国共产党的历史，尤其可以引用一些少数民族党员干部的先进事迹，与此同时，应当对表现积极的党员干部给与奖励，激励他们起好模范带头作用。其次，加大党的方针政策的宣传力度，组织宣讲团下基层，“访惠聚”工作队多向当地的干部群众普及党的政策和法律法规，结亲的干部可与亲戚多沟通交流与党的历史发展、精神内涵相关的问题。最后，学校是进行中国共产党认同意识培养的重要阵地，在新疆中小学及大学的教育课程中，应当设立一定比例的与此方面内容相关的课程。

（2）在党委统一领导下，推进新疆法治政府、法治社会建设

习近平同志指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”立法方面，《宪法》第一百一十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《立法法》第七十五条也对此做出了规定。新疆维吾尔自治区党委关于治理新疆的主张，应当通过国家权力机关，按照法定的程序，用法律的形式固定下来。执法方面，在健全立法的基础上，引导、统筹和保障政府部门依法行政，借鉴“枫桥经验”，将矛盾化解在基层、确保问题不上交。司法方面，确保审判机关和检察机关依法独立行使审判权，引导司法机关提升专业素养，尤其提高司法机关根据当地习惯调解纠纷的能力。

（3）加大法治宣传力度，增强党员干部及人民群众的法治意识

党员干部自身法律素质过硬才能带领人民推动法治建设，人民法律素养的提升对于尊法、守法、用法的良好法治环境具有推动作用，同时，能够监督政府部门和领导干部依法办事。因此，应当通过法治宣传教育，增强领导干部及人民群众的法治意识。

首先，新疆基层的党员干部，尤其是南疆少数民族聚居区的党员干部在提升自身法律素养的同时，应当加入法治宣传的队伍中，为少数民族群众讲解法律知识、宣传守法用法的意识。可以划分学习小组，每个党员带领十名成员，定期开展交流学习活动。其次，应当通过多元化的宣传形式，以群众喜闻乐见的方式进行法治宣传。对于汉语水平较弱的少数民族群众，可以图片的形式进行宣传。广播、电视等媒体可以定期开设与法治宣传有关的节目。此外，现在已经有地方经常组织群众排一些与法治相关的小品、相声。最后，枫桥镇通过聘请法律顾问，帮助党员解答疑难法律问题的方式值得我们借鉴，法律顾问可以每三至四个村聘请一位，并与各村（社区）签订法律顾问聘用合同，为各村（社区）提供多种形式的法律服务。[6]

2、党自身在宪法法律范围内活动

只有依法治国，才能使国家的命运免受个别人的摆布，同样，只有依法治党，才能使党超越个人意志，才能真正摘除高悬于共产党头顶的达摩克利斯之剑。[7]邓小平曾经指出：“我们的那些好的主张没有制度化、法律化，因此靠不住”，遵循这一思想，早在党的十二大党章中即已明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。

（1）干部选拔任用工作法治化

领导干部素质的高低决定了国家治理水平和能力的高低，干部选拔任用的过程就是确保德才兼备的“好干部”能够在合适的岗位上发挥其才干。运用法治思维和手段选拔任用干部能够防止暗箱操作、以权谋私的现象发生。干部选拔任用工作法治化必须健全配套的法律规定，目前关于干部选拔任用工作，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》弥补了一些组织法、选举法没有涉及到的空白，例如领导干部如何被推荐提名，用人失察需要负什么责任等。其次，应当引入正当程序原则，提名的人选应当经过会议集体讨论、民主推荐的原因应当记录在案、任用提拔之前必须进行任前公示接受民众的监督。

（2）明确党组织及党员干部的权利与责任

中共中央印发的《中国共产党廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》从一正一反两个方面对党员干部的行为规范作了规定，体现了“有权必有责，用权受监督”的思想。枫桥镇所在的诸暨县根据当地的实际情况，对党员干部的行为做了更为具体的规定《关于建立村党支部书记抓党建责任清单二十条的通知》，明确村支部书记为抓党建责任清单的主体。责任清单共设20条内容，涉及基层组织建设、党员干部管理、村级事务决策、任期承诺事项履行、村干部坐班值班等方面。[8]政府有权力清单、责任清单和负面清单，党组织也同样应当建立“三张清单”制度并向社会公开，从而推进党建工作法治化。

坚持将依法办事与群众教育相结合

体现“枫桥经验”创新发展的一个主要特点就是将基层社会治理与依法办事相结合。今天的治理模式应当坚持法治之治，依法办事能够防止基层治理走向口号之治、运动之治。法治的概念源于西方，符合世界各国的发展趋势，但同时我们国家自身的优良经验也应当继承和发展。将依法办事与群众教育相结合，使依法办事得以更加灵活地运用，一方面能够提升公民的法治意识、从源头预防和减少矛盾;另一方面体现了基层民主建设，使化解矛盾的方式更加柔和、不生硬、用当地百姓更易接受的方式实现社会治理。从枫桥镇对“四类分子”的改造到调解制度的建立和完善，无不体现着群众教育的理念。

1、在新疆开展群众教育工作的重要性

新疆的和谐稳定需要新疆各族人民的共同努力，思想意识在很大程度上决定了民族交往、交流、交融的深度和广度，决定了中国共产党的治疆方略能否在新疆顺利实施。通过开展群众教育活动，使群众意识到作为中华人民共和国的一员的责任感和自豪感，培养对国家、对中国共产党的认同感，提升民众的法律素养，自觉地维护以习近平为核心的党中央，自觉地与“三股势力”、宗教极端主义作斗争。群众教育的方式可以是多样的，可以通过文化娱乐活动进行宣传教育、可以通过集中学习的方式对已工作的成年人进行教育、可以通过学校的思想教育课程对在校学生进行教育，在依法办事的过程中对群众进行教育也是一种较好的途径。因为依法办事的过程事实上也是群众参与到社会治理的过程，通过群众的亲身实践，能够对法治的印象更加深刻，对政府更加信任。

2、如何将依法办事与群众教育相结合

将依法办事与群众教育相结合首先要明确群众教育的目的，只有明确了行为的目的，才能指导我们做出正确的行为。将群众教育工作融入到依法办事的过程当中，是为了弥补现代执法手段在某些方面无法直接被当地百姓所接受的缺点，例如电影《秋菊打官司》中，公安局按照法律规定对村长进行了行政处罚，却没有真正起到规范社会秩序、化解矛盾纠纷的作用，因此，执法人员应当正确运用自由裁量权，将国家的法律法规与村规民约相结合，同时，在这个过程中对群众的行为起到一种教育与指导的作用。此外，作为新疆的执法人员，还有一个重要的目的，就是在群众教育的过程中，着重强调民族团结的意识和重要性。

在政府依法行政的過程中，对于违反行政法规或者规章的群众应当说明对其进行处罚的理由、给与他们申辩的权利，并对确实有违法行为者进行批评教育;在调解群众之间的纠纷时，坚持法治与德治相结合，以法律法规为主体，同时运用社会主义核心价值观以及当地的习惯法、村规民约帮助他们分析矛盾产生的原因，广泛调动和聚集社会资源，形成矛盾化解大平台。[9]

坚持将群众路线与法治方式相结合

随着社会经济的发展，社会关系呈现多元化和复杂化的特点，“枫桥经验”在进行社会管理、解决纠纷、化解矛盾的过程中也发生了转变，其中一个重要转变就是将走群众路线与法治的方式相结合，才能实现长久稳定的治理。

1、新疆在实现群众路线法治化的过程中面临的现实挑战

由于新疆少数民族众多、民族成分复杂、社会稳定问题突出，因此群众路线在这一地区实施更为困难但也更为迫切需要。通过走群众路线，能够进一步提升少数民族对中国共产党和中华人民共和国的认同感和对国家的归属感，从而促进民族团结、实现社会和谐稳定。然而，目前新疆在实现群众路线法治化的过程中还面临一些现实的挑战。

首先，走群众路线的最终目的是为群众谋福祉，但新疆目前经济发展相较于其他省市比较滞后，没有经济的发展社会公共服务水平就无法达到理想的状态，事实上，这也是引起社会不安定的因素之一。因此，在抓维稳的同时对经济建设也不能放松。其次，南疆农村地区的群众思想意识较为保守、文化水平普遍偏低，要让这些群众真正理解国家的政策、法规，一方面需要加大宣传教育，同时需要当地的干部充分发挥管理才能。最后，如何将高素质的大学生及其他能力较强管理经验丰富的人才引进新疆、留在新疆也是我们所面临的挑战之一。新疆地理位置较为偏远，很多内地的大学生毕业后不愿意来新疆，一些大学生被招聘来之后，对待遇或者工作条件不满意，辞职的比率较大。社会治理的科学化和法治化需要高素质的人才作支撑，否则将无法实现。因此，应当通过待遇留人，并为这些高素质人才提供宽广的晋升空间。

2、如何运用法治思维开展群众路线

枫桥镇在推进群众路线法治化的过程中，首先做的就是创新管理理念，将防控型的管理模式转变为服务型的治理模式。新疆尤其应当注重基层的服务型政府的建立，通过维权实现维稳。注重基层公共服务体系的建设，包括教育、医疗、就业各方面的服务工作。对于少数民族聚居村，应当结合少数民族的具体需要，开展工作，例如调解或者法院诉讼过程中应当用当地少数民族的通用语言进行。“访惠聚”工作队在驻村期间，帮助贫困户脱贫，开展“一对一”的帮扶工作。

其次，治理主体由一元化向多元化转变，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体格局。社会治理的多元化有利于提高管理效率，并且调动各方参与社会治理的积极性。

第三，机制创新：由化解型向预防型转变。当矛盾产生以后再去调解不如在矛盾还未产生之前就采取预防措施，因为调解矛盾所消耗的人力及时间成本远大于预防型机制，并且预防型机制更具长远性，通过预防措施，减少矛盾的产生，从而形成一种良性的循环。预防的方式可以归结为以下几点：一是增强领导干部运用法治思维和法治方式开展工作的能力;二是通过程序进行预防，例如重大决策必须进行专家论证会、听证会并听取利益相关人的意见、行政处罚做出之前必须给与行政相对人申辩的权利并告知其寻求法律救济的途径;三是疏通群众意见表达的渠道，通过面对面交流、互联网、意见箱等方式了解群众对某些政策或者政府某一行为的困惑，并且在尽量短的时间里，为群众解答疑惑、解决困难。

注释

[1]俞红霞：《“枫桥经验”的形成和发展历程》，载《中共党史资料》，2006年第2期。文中记载：毛泽东在扩大的中央工作会议上的讲话中提到的捕人、杀人的问题：“凡是可捕可不捕的，可杀可不杀的，都要坚决不捕、不杀”，“许多犯罪分子是可以改造好的，是能够教育好的”。中共中央《关于抓紧进行农村社会主义教育的批示》中提到的对坏人坏事“必须以教育为主，以惩办为辅”的意见。

[2]范忠信，武乾，余钊飞等著：《枫桥经验与法治型新农村建设》，中国法制出版社2013年版。

[3]《汪洋在新疆调研：进一步推进新疆社会稳定和长治久安》：http：//china.cnr.cn/news/20180415/t20180415_524199060.shtml，访问时间：2018年4月16日。

[4]《彭真文选（1941-1990）》，北京：人民出版社，1991年版，第389页。

[5]董青梅：《“枫桥经验”中的多元法治图景》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》，2018年2月版，第20卷第1期。

[6]尹华广：《“枫桥经验”法治化的实践路径》，载《绍兴文理学院学报》，2018年1月版，第38卷第1期。

[7]何力平：《在法律的范围内活动——共产党执政经验的深刻總结》，载《杭州商学院学报》，2002年第3期。

[8]尹华广：《农村基层党建法治化：科学内涵、时代价值与实现路径》，载《长春大学学报》，2017年11月版，第27卷第11期。

[9]李佑喜，章建荣，魏佳钦：《“枫桥经验”的法治意蕴与司法实践——以绍兴法院司法实践为样本的调研》，载《绍兴文理学院学报》，2013年11月第33卷第6期。

作者简介

王晓璐 新疆生产建设兵团委员会党校法学教研部讲师