党的十九届四中全会：制度建设的顶层设计

徐天

党的十九届四中全会聚焦了一个重大主题——制度建设。全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》总结了中国特色社会主义制度建设的历史性成就，概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势，明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务。

用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，这在中共历史上还是第一次。

舆论认为，随着四中全会精神的贯彻落实，必将对推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型、把制度优势更好转化为国家治理优势，产生重大而深远的影响。

回答重大政治问题

与中共以往历届全会的主题相比，此次全会的主题——坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化——无疑更加宏大。

2019年11月1日，会议闭幕后的第二天，中宣部分管日常工作的副部长、中央政策研究室副主任王晓晖在中宣部举行的四中全会新闻发布会上指出，中央决定用一次全会就这个重大问题进行研究，是从政治上、全局上、战略上全面考量，立足当前、着眼长远作出的重大决策。

全会最重要的成果是审议通过了《决定》。王晓晖说，《决定》最大的历史贡献是全面回答了在我国国家制度和国家治理上，应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。

完善和发展中国特色社会主义制度，以及推进国家治理体系和治理能力现代化，是2013年11月中共十八届三中全会为全面深化改革定下的总目标。

有舆论将国家治理体系和治理能力现代化解读为继农业、工业、科技和国防四个现代化之后，中共提出的“第五个现代化”。不同的是，前四个现代化主要在物质或生产力层面，“第五个现代化”则是强调制度或生产关系层面。

但相较于十八届三中全会提出多项深化改革的具体措施，十九届四中全会公报更多是大方向的原则性表述，通过列举政治、经济、文化、社会、军事、生态、外交等多领域必须推行的举措，阐述提升治理体系和治理能力的路径，并肯定中国特色社会主义制度的优势。

制度、治理与能力

此次全会首先阐明了“中国特色社会主义制度”与“国家治理体系和治理能力”两者之间的关系。会议提出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。

不难看出，中国特色社会主义制度是一个总括性的概念，治理体系则是一个系统，由多方面的制度组成，而治理能力则是制度在运行中的表现。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，制度更加成熟、更加定型，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，没有制度的不断改革与完善，我国现行国家治理体系中存在的问题很难得到有效处理，治理能力也无法得到有效改善。

虽然国家治理体系和治理能力这个概念的首次提出是在中共十八届三中全会上，但“治理”这个概念进入国内学界的视野，已经有二十余年了。

中国人民大学国家发展与战略研究院、国家治理研究中心主任祁凡骅表示，学界所谈的“治理”是舶来词汇，主要区别于传统的管理方法，解决公共事务或者社会发展所面临的问题。

在中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任时和兴看来，西方对于治理的界定，分为微观、中观、宏观三个不同的方面。

“从微观上来说，治理就是指从公共管理的角度进行行政治理。中观的角度则强调公共治理的多元主体共治，第一主体是政府，第二主体是市场，第三主体是社会，多方主体共同治理。”时和兴说，“中国实际上也曾践行过微观、中观层面的治理，不过在国家治理体系和治理能力现代化这个语境中，治理是更为宏观的概念。”

首次描绘制度图谱

制度体系，历来是世界各国领导人最为重视的建设内容之一。人类文明的趋势大体相似，但因各国历史、文化、政治领导力量等的区别，各国选择的发展道路并不一致。再加上各国国情不同、所处历史阶段不同，当前，不同国家对制度体系的重视程度也不尽相同。

资本主义在发展过程中，用了数百年时间，其制度才慢慢成熟和定型，形成了一些有代表性的资本主义国家制度体系。

中国的领导人对制度体系的思考，可以追溯到新中国成立初期。

上世纪50年代，毛泽东曾说：“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固。”在谈及未来50年到100年的世界变化时，他说：“从现在起，五十年内外到一百年内外，是世界上社会制度彻底变化的伟大时代，是一个翻天覆地的时代，是过去任何一个历史时代都不能比拟的。”

邓小平关于制度最有名的一段话，出自1992年的南方谈话。他说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”

习近平也曾谈及，改革开放以来，中共开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

此次全会通过的《决定》凝练概括了中国国家制度和国家治理体系的13个方面的显著优势，同时第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱。这被认为是中共领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的根本保障所在，是“中国之治”的制度密码所在。

匹配“三步走”战略目标

此次全会聚焦制度建设还有一个重要的背景，那就是国际大环境的改变。当今世界正面临百年未有之大变局，中国发展的外部环境更趋复杂。而国家治理体系的完善程度以及治理能力的强弱，是一个国家综合国力和竞争力的重要标志。

目前，一些学者提出了“后小康时代”的概念。顾名思义，全面建成小康社会之后，社会发展到了一定的水平，国家的制度体系必然也要与之相适应。而根据中国全面建成社会主义现代化强国的时间表，从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶，要把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

无论是历史还是未来，都对中国的制度体系提出了前所未有的要求。因此，此次四中全会审议通过的《决定》勾勒了三步走的时间表：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”

中国人民大學重阳金融研究院院长助理贾晋京认为，这一总体目标与中共十九大提出的现代化“三步走”目标相呼应。

他说：“各方面制度更加成熟更加定型是全面小康的要求；2035年两个‘基本实现之间的关系是：国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化的要求；全面实现国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化强国的要求。”

此次全会对制度建设进行了顶层设计，接下来更重要的是细化、落实，而将制度优势最大限度地转化为治理效能，不仅是国家层面的事，更会直接影响到每一个中国人的生活。

〔摘自七一网（七一客户端）/《中国新闻周刊》〕