知识产权全球治理与中国实践：困境、机遇与实现路径

张 明

现行以发达国家为主导的知识产权全球治理体系正面临着霸权主义、利益失衡、人权危机等治理困境。改革开放四十多年的发展积淀和知识产权全球治理格局的演变使中国以更积极姿态参与知识产权全球治理已具备现实可能。这种现实可能性部分源于知识产权全球治理所面临的“单边化”和“碎片化”趋势，而中国在知识产权领域的治理实践则为中国参与知识产权全球治理提供了经验支持。推动知识产权全球治理变革，中国可以人类命运共同体理念为指引，通过国际法治与国内法治的协调互动推动知识产权国际制度的发展和知识产权全球治理体系的建设，进而实现知识产权全球治理体系的包容性发展。

从《保护工业产权巴黎公约》至今，知识产权全球治理已历经130余年的历史。回溯知识产权全球治理的历史，其总体趋势是保护范围不断扩大，保护水平日益提高，权利扩张日趋明显。实践证明，知识产权制度在激励知识创新与技术革新、加强国际经济与技术交流方面发挥了巨大作用。但值得反思的是，当前知识产权全球治理体系仍然不尽合理。霸权主义、利益失衡、人权危机等问题使得知识产权全球治理体系为人所诟病。需要深思的是，知识产权作为事关全球发展和人类整体利益的智力活动，在实现全球善治的过程中，是否存在一种新的治理理念或治理路径，能够弥合各方之间存在的分歧并最终实现互利共赢。

面临百年未有之大变局，十九届四中全会提出要“积极参与全球治理体系改革和建设”。在此背景下，探索中国积极参与知识产权全球治理的实践路径，推动知识产权国际制度向更加普惠包容且平衡有效的方向发展的现实性凸显。这既是中国积极参与知识产权全球治理，维护自身利益，回应知识产权传统热点议题和新兴治理议题的必然要求，同时也彰显了中国作为负责任大国的全球担当。本文拟以知识产权全球治理的现实困境为研究进路，尝试探索中国参与知识产权全球治理改革和建设的可行路径。

一、痼疾凸显：知识产权全球治理的现实困境

知识产权全球治理是以一系列与知识产权有关的国际制度为治理工具而展开的，包括正式的或者非正式的国际规则、原则、组织和决策程序。各类知识产权国际条约、国际组织以及与知识产权有关的国际条约构成了知识产权国际制度的核心。回溯知识产权全球治理的历史，有两个标志性事件。一是《建立世界知识产权组织公约》的签订和世界知识产权组织的成立。世界知识产权组织的成立使得知识产权国际管理首次由统一的国际组织来协调和管理。另一则是《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS协定）的签订。“作为一个‘上不封顶’（floor without a ceiling）的条约，《TRIPS协定》设定了适用于世界贸易组织（WTO）所有成员国的知识产权最低保护标准。象征性地，《TRIPS协定》标志着知识产权进入一个通用的全球化阶段。”［1］(P5)一系列知识产权国际条约订立并实施后，知识产权全球治理并未进入稳定发展阶段，恰恰相反，却受到了来自国际社会特别是发展中国家的诸多非议。具体而言，知识产权全球治理目前主要存在三方面的现实困境。

（一）知识产权霸权主义是知识产权全球治理面临的重要挑战

自20世纪70年代起，高技术产品在国际贸易中所占比重越来越大。与之相关的工业产权和商业秘密成为国际贸易的重要考虑因素。为维护自身利益，发达国家开始在全球范围内推行知识产权强保护策略，推动建立高标准的知识产权国际制度，试图将其国内的知识产权制度在全球范围内予以推广。发达国家推行高标准的知识产权保护制度是其所一贯坚持并在未来很长时间内仍将持续的。美国专利商标局（USPTO）于2018年11月公布的《2018—2022战略规划》显示：“在全球范围内发挥领导作用，改善全球知识产权政策、执法和保护”是未来美国专利商标局工作的三大目标之一。具体而言，美国目标是“领导世界知识产权组织和其他国际组织的行政工作，改进全世界的知识产权执法、保护和合作，并与其他国家政府接触以改进其知识产权的执法和保护”①。在推行知识产权强保护的过程中，发达国家往往一味强调发展中国家的不足而过度忽视发展中国家面临的基本国情和发展中国家在推动知识产权保护方面付出的努力。纵然高标准的知识产权保护标准在一定程度上有利于全球贸易和知识产权国际转移的合法与合规。但其负面影响也是显而易见的。发达国家将知识产权作为一种维持其全球竞争优势的战略性手段，阻碍了技术知识向发展中国家的传播，强化了发达国家的知识产权垄断，“使得发展中国家的总体发展可能因无法获得受保护的技术而受到阻碍”［2］(P205)。为此，有学者呼吁，发达国家强迫发展中国家在做好必要准备之前就制定高标准的知识产权保护规则的举措应予停止。［3］(P149)

（二）知识产权全球治理规则未能实现利益平衡的价值取向

知识产权制度的基本功能之一在于促进利益平衡，即平衡知识产权的权利人与使用人以及社会公众等各方之间的利益关系。《TRIPS协定》第七条规定，“知识产权的保护和实施应有助于技术知识的创造者和使用者的相互利益”，并将此作为协定的基本原则予以确认。但事实上，知识产权全球治理规则未能实现利益平衡的价值取向。一是发达国家与发展中国家间的利益失衡。在知识产权国际制度的制定过程中，发达国家在“胡萝卜加棍棒”策略的作用下,迫使发展中国家除了被动接受发达国家提出的建议和方案而别无选择。［4］(P770)现行知识产权国际制度规则强调对高科技产品和高新技术的知识产权保护，而忽略对传统文化和传统资源的知识产权保护，这使得发展中国家在面临高标准的知识产权保护压力的同时，也潜在面临着自身传统文化和传统资源保护不足的风险。二是知识产权的权利所有人与权利使用人之间的利益失衡。现行知识产权国际规则过分强调对权利的保护而忽视对权利的限制。多数知识产权国际条约均是以权利保护为本位而进行谈判和缔约的，但权利的例外和限制条款大多处于次要地位。

（三）知识产权全球治理规则忽视对基本人权的保障

私权属性的知识产权与诸如健康权、信息自由权等基本人权的冲突是一个争论不休的话题。伴随着人权和知识产权保护的多元体系化以及从国内法保护向国际法保护的扩张，两种权利产生了冲突。TRIPS协定签订后，这一问题显得更加突出，并在全球范围内得到了史无前例的关注。2000年，联合国人权促进保护小组委员会在其对外发表的报告中指出：“有鉴于《TRIPS协定》的履行没有充分反映所有人权的基本性质和整体性……所以，《TRIPS协定》中的知识产权制度作为一方与另一方的国际人权法之间存在着明显的冲突。”坦诚地看，在后TRIPS时代，知识产权与人权冲突问题确实在一定程度上得到了缓和。例如，2013年，世界知识产权组织《关于为盲人、视障者和其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》（以下简称《马拉喀什条约》）成功缔结。作为版权领域迄今为止第一部也是唯一的人权条约，《马拉喀什条约》“为知识产权中的人权倡议开辟了一条新途径”［5］(P513)。但是，更应认识到的是，现行知识产权国际制度仍未能有效地保障基本人权。以发达国家为首的利益集团仍然通过签订双边协定或者复边协定②的形式，迂回地抬升知识产权国际保护的“最低标准”。例如，TPP谈判中的“药品数据保护条款”将使得知识产权与公共健康面临冲突，进而使得发展中国家在对抗疾病时面临更大的困难。［6］(P69)

综上，现行知识产权全球治理体系并非完美无瑕，反而存在诸多缺陷。《TRIPS协定》等国际条约对知识产权国际制度的影响使发展中国家处于不利地位已成为人们普遍接受的观点。［7］(P12)这些缺陷使得知识产权国际制度的合法性、正当性和公平性受到质疑，进而使知识产权全球治理面临“民主赤字”和“效率赤字”的危机。在这样的背景下，变革现行的知识产权全球治理体系就显得极为迫切。

二、从参与者到变革者：中国以更积极的姿态推动知识产权全球治理

知识产权保护议题一直伴随着中国融入全球化的进程。“引入和完善知识产权制度，加入和融入世界知识产权制度和世界贸易体系”［8］(P158)是符合中国利益的。回顾实践历程，中国参与知识产权全球治理总体上呈现由“被动”向“主动”的转变趋势。自改革开放以来，中国参与世界经贸体系的进程推动中国融入知识产权国际制度。为此，中国政府进行了一系列立法和行政改革，并努力建立一套与发达科技经济体相一致的保护制度，其速度和范围在全球范围内都是史无前例的。［9］(P138)进入21世纪，中国开始更频繁地主动出现在世界知识产权舞台。这一阶段中，包括中国在内的广大发展中国家通过“体制转换”方式与发达国家展开博弈。［10］(P134)但是，这种类似于“曲线救国”的国际造法策略作用有限，仅仅只能够“形成一种舆论压力和讨价还价的筹码”［11］(P145)。随着全球治理格局的演变，中国开始更主动地参与到全球治理中去，呈现出从“主动参与者”向“主动变革者”的身份转变。当前，中国正处于推动知识产权全球治理向更加公平合理的方向发展和推动知识产权国际制度向普惠包容且平衡有效的方向发展的机遇期。中国以更积极的姿态深度参与知识产权全球治理的现实可能性主要体现在两个方面。

（一）知识产权全球治理正面临“单边化”和“碎片化”的趋势

长期以来，知识产权国际制度的发展一度呈现“一体化”趋势。这种趋势以世界贸易组织的建立和《TRIPS协定》的订立为显著特征。然而，进入后TRIPS时代，知识产权全球治理体系正呈现出“单边化”和“碎片化”趋势。“单边化”趋势主要体现在，部分国家正在尝试绕开既有的多边框架转而将其国内法适用于国际争端，从而倒逼发展中国家完善知识产权保护体系并提高知识产权保护水平。近年来，美国频繁依据“特别301”条款对其他国家启动单边调查或采取单边措施是这种趋势的典例，其核心是“以美国市场和经济制裁为武器，迫使其他国家接受美国认可的知识产权保护标准，准许美国知识产权制度进入其市场”［12］(P93)。在中美贸易摩擦中，美国政府发布《对华301调查报告》指责中国“盗窃知识产权”，并绕开诸如世界贸易组织等多边治理机构贸然发动贸易战，其单边主义行径昭然若揭。“碎片化”趋势则体现在两个方面。一是越来越多的国家之间开始通过订立复边贸易协定或者双边贸易协定的方式制定更符合彼此利益的知识产权条款，诸多发达国家正试图绕开多边体制尝试探索知识产权保护的“新疆界”。［13］(P48)发达国家使用各种方式向发展中国家施压，其目的不仅是为了实现《TRIPS协议》，还意图能够获得保护水平远远超过现有知识产权协定所确立的保护标准的知识产权保护。［14］(P79)二是各国对知识产权全球治理诸多议题的立场分歧日益明显，即便是发达国家内部或者是发展中国家内部亦是如此。例如，在地理标志的国际保护议题上，以欧洲为代表的“旧世界”和以美国为代表的“新世界”就存在明显的分歧。［15］(P88)

“单边化”和“碎片化”的发展趋势既是当前知识产权全球治理中所面临的困境，但同时也为中国参与知识产权全球治理提供了机遇。困境在于，“单边化”和“碎片化”的发展趋势使得现有的知识产权国际制度的一体化发展趋势面临着种种变数。而机遇则在于，“单边化”和“碎片化”的发展趋势使得新兴经济体国家具备了更大程度参与知识产权全球治理的机会。美国实力衰落、减少国际公共物品的供给是导致“单边化”和“碎片化”趋势的重要原因之一。［16］(P53)新兴经济体国家的快速崛起使得国际力量的对比发生了明显的变化。为了实现自身的利益诉求，新兴经济体有机会通过多边渠道发出自己的声音进而推动国际制度的变革。随着中国自身实力的增长，中国可以尝试通过提出具有国际号召力和影响力的治理倡议和提供更多更好的满足共同利益的全球公共物品的途径参与知识产权全球治理。在这一过程中，中国将有机会提升自身的全球塑造力、影响力和话语权，通过推动国际制度的变迁而获得更多的制度性收益。［17］(P42)

（二）中国在知识产权领域有着丰硕的治理经验

中国在知识产权领域的治理成果有目共睹。就传统知识产权议题而言，中国已经建立了不低于国际通行标准的知识产权制度体系，并积极参与传统议题的知识产权全球治理。作为第一个在中国缔结并以中国城市命名的知识产权国际条约，《视听表演北京条约》③的订立体现了中国在知识产权全球治理中日趋增长的国际贡献和国际影响力。更重要的是，身处第四次科技革命浪潮之中，中国在新兴议题领域的知识产权治理处于前沿方阵。电子商务法律体系日趋完善，互联网环境下的知识产权保护体系逐步建立，保护个人隐私和信息的法律也正在探索之中。此外，中国积极探索新兴产业和新兴业态的知识产权治理路径。在2019年12月31日国家知识产权局公告的《国家知识产权局关于修改〈专利审查指南〉的决定》中，新增了涉及人工智能、“互联网+”、大数据以及区块链等的发明专利申请的审查指南。这些新兴领域也将成为未来知识产权全球治理的热点议题。中国在这些领域所积累的丰硕治理成果也将会为中国参与知识产权的全球治理提供有益支持。与此同时，中国在知识产权领域的知识积累也正在稳步向前发展。中国已经成为全球知识产权申请大国，也是全球最具有创新活力的新兴发展中国家之一。④中国科技公司的自主研发能力有了长足的进步，越来越多的中国知名品牌和中国文化产品开始享誉全球。这意味着中国向世界贡献了更多的智力成果，因而中国在参与制定知识产权国际制度时将拥有更大的话语权，也有助于中国参与知识产权的全球治理。

综上，中国以更积极的姿态参与知识产权全球治理已经具备现实可能。随着中国实力的显著增强，中国的利益疆界不断扩大，利益诉求日益增多，客观上也要求通过积极参与全球治理来维护自身利益和实现自身诉求。那么，中国如何才能更有效地参与知识产权全球治理以实现知识产权国际制度向更为公平合理的方向发展？

三、中国参与知识产权全球治理变革的实现路径

从接轨国际到全球治理，中国知识产权治理格局日益壮大，全球治理渐成中国知识产权治理的当下使命。［18］(P12)“中国正在改变自己的形象，从一个规则接受者转变为规则制定者，并在其国际知识产权中扮演越来越自信的角色。”［19］(P85)当前，全球面临着诸多知识产权治理议题，包括权利客体的范围、知识产权权利限制与例外、药品数据保护以及知识产权执法，等等。这些议题也是近年来各类区域贸易协定或者知识产权协定谈判的焦点问题。中国参与知识产权全球治理势必面临这些难题，因此探索一条具有切实可能性的参与路径是当前亟须考虑的问题。参与知识产权全球治理变革，中国可以“人类命运共同体”理念为指引，通过国际法治与国内法治的协调互动以推动知识产权国际制度的变迁和知识产权全球治理体系的改革和建设。

（一）理论指引：人类命运共同体理念

人类命运共同体理念为完善知识产权全球治理体系贡献了中国智慧，是“中国参与知识产权全球治理体系建构和应对知识产权国际制度变革的方向引领”［20］(P108)。人类命运共同体理念倡导建立共商共建共享的全球治理格局。全球治理是由共同的目标所支持的，是只有被多数人接受才会生效的规则体系。［21］(P5)只有通过充分的民主协商并达成普遍共识，知识产权全球治理才能反映最大多数国家特别是发展中国家的意愿和利益。同时，人类命运共同体理念强调共同的义利观，为平衡利益提供了新指引。由于智力成果兼具私人产品和公共产品双重属性，利益平衡的价值取向在知识产权制度设计中显得尤为重要。人类命运共同体理念所倡导的共同的利义观正是当前知识产权全球治理所缺失的。以人类命运共同体理念为指引有助于引导各国正确处理本国利益与他国利益以及人类整体利益之间的关系。概言之，人类命运共同体理念与知识产权全球治理的目标和价值高度契合。倡导人类命运共同体理念有利于弥合知识产权全球治理各参与主体间的分歧，通过设置符合各方共同利益的治理目标而解决知识产权全球治理面临的现实困境，进而让全球共享知识进步的红利。

（二）参与实践：中国参与知识产权全球治理的现实路径

推进全球治理法治化是中国参与全球治理的基本立场。法治作为全球治理的根本方式，包括两个层级，即治理各国国内社会的法治（国内法治）和管理跨国事务或应对全球性问题的国际法治。［22］(P31)两者相互依存，互为支撑。推动知识产权国内法治与国际法治的双向性互动是中国推动知识产权全球治理变革的可行路径。在国际法治层面，中国可以通过积极参与知识产权国际法治实践，将中国的知识产权法治成果、法治经验等知识积累和利益诉求通过国际互动注入国际法治建设之中，进而推动知识产权国际制度的制度变迁。

首先，中国应积极维护现行知识产权全球治理体系所形成的多边框架体系，纵然既有知识产权全球治理体系存在诸多弊端且饱受争议。从实践看，以《TRIPS协定》为代表的多边国际条约仍然是全球知识产权保护治理愿景中最重要的工具，并在均衡发达国家和发展中国家的知识产权保护水平上发挥了卓有成效的作用。［23］(P19)而且，现行多边体系所确立的知识产权制度标准也已为新兴经济体国家（甚至多数发展中国家）普遍接受，并逐渐内化于各国国内知识产权法律体系中。在“逆全球化”风潮的当下，这种多边体系所确立的多边治理框架弥足珍贵。

其次，中国可以考虑更积极地参与复边协定的谈判。对复边协定的谈判，相比发达国家的积极参与，发展中国家普遍持一种保留甚至反对的态度。［24］(P177)然而，不难预见的是，即便中国不参与复边协定谈判，发达国家也不可能完全让中国游离于复边协定的影响之外。例如，中国对CPTPP的谈判就一直秉持一种既不反对也不明确参与的立场，但是，CPTPP的11个成员国中，有7个国家正与中国一起推动区域全面伙伴关系协定（RCEP）的建立，其他国家也与中国建立了比较密切的经贸往来。CPTPP生效后，这些成员国将会极力在各类其他的复边协定或者双边协定中推行与CPTPP相一致的知识产权制度标准。这将导致中国在国际经贸合作和交往过程中的制度话语权降低，进而削弱中国在未来多边贸易协定或者知识产权协定谈判中的作用和影响力。因此，与其最终承受复边协定对中国造成的压力，不如在谈判的初期选择主动参与其中。

最后，中国还可以尝试主动引导知识产权全球治理体系的塑造和知识产权国际制度的构建。作为一项符合人类整体利益的全球公共物品，“一带一路”倡议是中国推动知识产权国际制度变迁的实践平台。自倡议提出以来，“一带一路”倡议的国际法治建设呈现出一种具备合理性的“非体系性探索”的特征。［25］(P5)目前，中国与“一带一路”沿线国家暂未形成具有约束力的知识产权协定，而更多的是通过共同倡议强调合作和能力建设，并以行动计划、行为准则、谅解备忘录、倡议、声明等软法的形式呈现。但是，这并不代表“一带一路”倡议在推动知识产权国际法治的进程中存在局限性或者有效性不足的缺陷。相关行动计划、倡议等软法文件的形成预示着各方已经就某些议题达成了基本共识，有助于为各方后期行动确定行为指南，也有助于为后期硬法规范的形成奠定基础。通过推动“一带一路”建设，中国可以与沿线国家开展更多的知识产权国际合作，进而在实现基础设施建设“硬联通”的同时带动包括知识产权制度在内的各项制度的“软联通”。从既有的实践看，知识产权授权的实质性条件、程序安排、跨境执法、争端解决等领域将可能成为“一带一路”沿线国家潜在的合作领域。［26］(P301)例如，通过与沿线国家间的知识产权合作，中国专利审查结果正在被越来越多的国家所认可。

在国内法治层面，基于自身基本国情，中国可以继续充分考虑和吸收相关国际公约和先进国家的经验并在国内法层面予以完善。毋庸置疑，中国与知识产权国际制度的制度差距正在日趋缩小，中国在遵守通行知识产权国际制度的同时，也在尽力内化知识产权Trips-Plus标准。即便是对比《反假冒贸易协定》（ACTA）中所确立的高标准的知识产权制度标准，中国现行的国内法与之也没有太大的偏离（deviate）。［27］(P146)与此同时，中国仍应正视知识产权国内治理仍然存在的诸多不足，这种治理不足更多地体现在知识产权的司法和执法当中，而这些议题却恰恰是当前复边协定谈判的焦点。因此，中国有必要加强对知识产权司法与执法方面的建设。在最新公布的《中美第一阶段经贸协议》中，中国政府也确认将在知识产权边境执法、知识产权案件的司法执行和程序等方面采取进一步的完善措施。自由贸易区建设是中国进一步扩大改革开放的实践平台。在知识产权国内法治进程中，中国可以将自贸区作为“先行先试”的平台，推动知识产权司法与执法的国内治理创新，进而实现知识产权国内治理能力的现代化。

（三）实践意义：推动知识产权全球治理的包容性发展

长期以来，知识产权全球治理体系是由发达国家占据主导地位的。发达国家在知识产权全球治理体系中掌握着绝对话语权。知识产权国际制度也充分体现了发达国家的利益诉求和价值理念。中国推动知识产权全球治理变革具有深刻的实践和现实意义，即推动知识产权全球治理的包容性发展。具体而言，中国在推动知识产权全球治理变革时，充分体现了发展机会和治理收益共享的理念。传统治理格局的利益分配呈现出一种“实力界定收益”⑤的逻辑进路，因而会导致收益的不均衡性和不公平性。中国积极维护全球知识产权多边治理体系，将有助于推动更多的国家和非国家行为体“共建”知识产权全球治理体系。与此同时，通过推进“一带一路”倡议，中国积极与沿线沿岸各参与国开展知识产权合作，在带动参与国知识产权整体发展的同时，也带动彼此间的区域性合作进而向全球性合作发展。

推动发展收益的平衡性也是中国推动知识产权全球治理变革时的重要贡献。在世界知识产权组织和世界贸易组织的有关会议上，中国重视强调发展中国家的利益，坚持对知识产权国际制度进行优化，以更好地保护发展中国家的利益。这有助于让更多的发展中国家享受到知识产权制度的红利。例如，在世界知识产权组织大会中，中国代表团主张加强对遗传资源、传统文化的知识产权保护，以满足更多发展中国家的利益。在WTO与贸易有关的知识产权理事会中，中国代表在承认创新和知识产权制度在推动经济发展和知识资源的基础性作用的同时，也强调如果知识产权的保护不适当或权利受到滥用将会阻碍知识的传播。

总之，推动知识产权全球治理变革是一个制度难题。法律和经济地位差异的双重作用，以及不同参与方的利益分歧客观上更阻碍了难题的解决。“全球治理与国家治理是21世纪人类面临的普遍性问题，对当代中国尤为重要而急迫。”［28］(P9)“人类命运共同体”理念为知识产权的全球治理提供了积极的指引。通过积极推动知识产权国内法治和全球法治的双向互动，将有助于全球共同创建公平、公正、合理的知识产权全球治理新格局，进而实现全球共享智力成果收益新局面。

注释：

①See USPTO.2018-2022 Strategic Plan.（Nov 29,2018）。

②关于复边协定（plurilateral agreement）与多边协定（multilateral agreement）的区别，参见Charles R.McManis，The Proposed Anti-Counterfeiting Trade Agreement(ACTA):Two Tales of a Treaty.Houston Law Review,2009,vol.46.，文中脚注3对复边协议有一个较为清晰的介绍。

③根据世界知识产权组织官网公布的信息，随着印度尼西亚于2020年1月28日批准《北京条约》，《北京条约》将于2020年4月28日对条约30个缔约方正式生效。

④根据世界知识产权组织发布的《2019全球创新指数报告》中，中国列第14位，是中等收入经济体中唯一进入前30名的国家。

⑤关于“实力界定收益”的表述，参见徐崇利：《二战之后国际经济秩序公正性之评判——基本逻辑、实力兴衰及收益变化》（《经贸法律评论》2019年第3期）。