独立环境监察执法体制与机制的构建分析

2020-02-10刘剑济宁市生态环境局泗水县分局

节能与环保 2020年3期

文_刘剑济宁市生态环境局泗水县分局

现阶段我国对于大气污染防治、水源污染防治、土壤污染防治和危险废物防治越来越重视，生态环境保护成为热点话题。在进行生态环境保护的过程中，要保证建立生态环境保护机制的完整性，不仅需要增强环境保护的基层执法力度，并且还需要独立进行行政执法和环境监管。由于环境问题的特殊性，政府监管在环境保护中发挥着重要的作用，但政府监管的有效性，与监察执法体制的建立有着直接的关系。

1 现行环境监察执法体制存在的问题

1.1 职权交叉、职权分散引致互相推诿

在建立管理体制的过程中，虽然对专业性规定进行了充分研究，但是也会存在一定的问题。主要的问题为：首先，职权存在重复和交叉的现象，在不同的主体之间，其权限较为模糊，这样就会造成相互推诿的现象，并且会导致出现相互竞争的情况。其次，职权过于分散，不能保证形成合力的有效性，对执法力度产生一定的影响，在统一监管的情况下，通常会被分散监管所代替，不能发挥统一监管的作用。

1.2 生态环境部门受到地方政府的干预

实际工作中由于各种因素的影响，地方政府很难积极地执行环境监管的职能，反而会对所属的生态环境部门进行不必要的干预，给环保执法工作带来一定的难度。部分地方政府在对环境执法的限制因素中，主要的方式为“挂牌保护”、“企业安静日”等等，尤其是地方保护主义尤其严重。地方环保行政主管部门在进行执法工作中，会受到地方行政领导的干预。在环境保护部门的双重领导体制中，不仅会受制于政府的人事控制，并且还会受制于政府的财政控制。因此，地方政府的干预对环保执法的影响十分严重。

1.3 执法手段不足、能力有限

1998年根据制定的《环境保护法》的规定要求，生态环境部门没有强有力的行政强制政策干预和制止环境违反的行为，同时也没有具备关停和限期治理企业的职权，更不具备行政惩罚的执行力，从而造成执法手段出现严重不足的现象。同时对于权威和执法能力来说，也会存在局限性。在新修订的《环境保护法》中，已经给予了环境保护部门扣押权和查封权，同时还包括了责令整改权和停产权，但是在责令关停权中，受制于地方政府，并且没有具备强制执行权。

1.4 纵向事权划分不合理

我国的环保执法监管机制主要分为五级，在每一层级的管理权限中没有明确的职责划分，并且存在财力和资源配置倒置的现象。在基本执法主体中，主要负责绝大部分执法的事项，但是其权利有着一定的局限性，不仅专业设备存在不足的情况，也缺乏技术人员力量。在环保执法系统中，执法机构层级越高，管理的事项就会越少，但是对于掌控的权力和资源来说，就会越来越多，在这种情况下，会对环境执法工作的开展造成一定的影响。

2 独立环境监察执法体制的建立

2.1 组织机构独立的保障

第一，基层执法机构的直属管辖。直属管辖对执法机构的独立作用的发挥是非常有效的。但是，采取哪种直属模式需要充分考虑好每种因素。鉴于陕西省试点的实际直属模式没有取得理想的效果，根据目前情况来看，适宜采用省以下直属模式，并强调省级政府在环境执法工作上的领导作用以及相关责任。

第二，建立跨地区的执法主体。限于人员编制与财务经费的实际情况，县镇执法主体难以确保执法工作人员的专业组成以及充足的专业设施。进而，提议在保存原本县镇执法机关的同时，突破形成区划，以诸多区县为点位，建立跨地区的环境执法机关，负责该地区的环境执法。跨地区的环境执法机关受省级环境主管的部门领导，对县执法机关与县镇政府进行负责监督，并且对所辖区域的环境负责协调、检测与治理，需要时须亲自负责执法。县镇执法机关的事权可以合理集中在跨地区管理机关。

第三，专业人员和技术保障。环境问题具有专业性与复杂性的特点，会对环境执法工作造成一定的影响，这就需要高端的专业技术人员和较为完善的技术。在提升执法部门的综合实力时，需要加强培养专业文化素养，同时还需要改善执法部门的技术条件。由于执法机构部门的增加，在物力和财力方面，已经不能满足技术人员构成和专业技术设备改进的要求，这就需要构建跨县区的环境执法机构，然后对专业技术人员和设备进行配置，为执法机构提供基础保障。

2.2 增强环保执法部门的职权

在具备完整行政执法权的情况下，可以为生态环境部门的独立执法提供重要的保障。现阶段，环境执法权存在着分散的状态，而环保执法部门具备一定的局限性，这就需要对执法职能进行有效的融合，这样可以保证环保执法部门拥有执法权的有效性。按照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》的规定要求，在现有组织结构不变的情况下，通过国务院批准之后，可以决定由生态环境部门行使其他部门环保执法工作的职权，一定程度上保证地方政府行使环保执法权的统一性，避免出现相互推诿和重复的现象。

2.3 独立执法的财政保障

在独立执法的过程中，需要充足的财力支持，主要采取的有效措施：第一，专项环保预算。在全国层面和地方层面，需要对专门的环保预算进行编制；在国家层面，需要对环保资金预算进行编制，然后在全国范围内，由中央层面的环保行政部门进行调配，这样可以一定程度上促进地方环保积极性的提高，同时还需要对贫困地区的环保资金压力进行缓解。第二，除了保证专款专用和专项预算之外，还需要具备充足的环保预算资金。第三，扩展环保资金渠道，吸引更多的资金运用于环保工作。

2.4 确立独立责任

用法律的形式规定执法主体，从而明确独立的执法责任，可以对其有效督促，使其履行监督职责时可以更加主动、合法，从而改善被动进行执法和执法不严的状况。明确执法主体的独立责任，并要求执法主体同样具有相对独立的法律地位，同时还拥有独立承担法律责任的能力，更重要的是法律对于执法主体的责任要进行明确具体的相关规定。

3 建立和完善独立环境监察执法机制

3.1 规范化的执法程序

一个规范的执法程序应该具有三方面的价值：第一，杜绝执法权利的滥用或者执法主体的松懈；第二，提高行政执法工作的办事效率；第三，提升行政执法工作的权威性和可接受性。独立的环境执法工作的执行需要严格遵守规范的程序，才能保证执法工作的最终成效。想要建立规范化的程序必须具备以下几方面要求：其一，运用法律形式明确规定执法程序，大幅度提高执法程序的权威性；其二，程序应该具备明确性、具体性与可操作性；其三，对于违反法定程序的执法效果以及要进行明确规定。

3.2 确立综合协调机制

环境问题存在专业性和跨区的特点，而在环境执法中，其相关部门和跨区域协作非常重要，需要对综合协调机制进行建立。例如美国，不仅在环境执法机构与其他政府机构之间构建了协调机制，同时在环境执法机构与司法机构之间也建立了协调机制，这样可以保证建立环境执法部门协作机制的有效性。

3.3 强化责任追究机制

在现阶段责任追究机制不完善的情况下，主要有以下三点注意事项：第一，根据法律法规，需要对规定执法主体的责任进行明确；第二，需要对追责的主体、制裁方式和程序进行明确；第三，不仅需要建立问责制度的途径，还需要建立疏通行政复议和行政诉讼渠道。

3.4 激励和制约机制

根据发达国家的执法实践可以看出，他们一直在坚持传统制约性执法方式，并在此基础之上运用激励机制，从而最大化实现执法目标。例如，美国联邦环境管理局采取“守法援助”、“行政指导”等方式，从而激发人们的守法积极性，并且获得了了较好的成效。通过借鉴美国的经验，应该改变我国以行政许可和行政处罚等制约机制为标准的局面，积极摸索出环境执法的相关激励机制。我国经济发展水平目前已得到了很好地提升，可以试图建立“环保守法援助”、“环保奖励”等制度，为企业在守法方面提供了良好的服务和协助。对于政府来说，可以建立环境保护行政目标责任制和科学化的绩效考核制度，从而达到激励政府履行环保的职责。