一体化发展江浙沪毗邻区策略

文｜本刊记者 陈桂龙

2019年2月1日，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），确立了“一极（全国发展强劲活跃增长极）三区（全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区）一高地（新时代改革开放新高地）”的战略定位，同时明确提出规划建设“高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区”。2019年11月19日，国家发展改革委公布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，其范围横跨沪苏浙，毗邻淀山湖，位于上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地，面积接近2300 平方公里。谋划、布局和建设长三角一体化发展示范区，对进一步消弭阻滞要素流通的行政壁垒、市场壁垒和体制机制障碍，构建开放协调的区域空间格局，应对国内经济下行压力，高质量推进长三角一体化协调发展，具有重要的战略意义。

一、江浙沪毗邻区一体化发展的基本情况

综合区位交通、产业基础、人文历史等方面，目前青浦吴江嘉善毗邻区、嘉定昆山太仓毗邻区、青浦吴江嘉善昆山毗邻区、金山松江嘉善平湖毗邻区、崇明南通毗邻区目前最有条件规划、建设“一体化发展示范区”。

“江浙沪毗邻区一体化发展的定位与策略研究报告”显示，青浦吴江嘉善毗邻区主要由上海青浦区、江苏苏州吴江区、浙江嘉兴嘉善县组成。该毗邻区处于沪苏浙交界的核心地带，是长三角一体化的核心区域。三地区域面积约2353.7 平方公里，其中吴江区占比近50%；常住人口共308.5 万人，其中吴江区和青浦区分别为130.39 万人和120.5 万人，嘉善县常住人口仅为57.6 万人。2017年三地共完成地区生产总值3319.1 亿元，人均GDP 达到15945 美元。

图1 青浦吴江嘉善毗邻区

图2 嘉定昆山太仓毗邻区

2019年11月，国务院原则同意并发布批复了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，明确将该毗邻区确定为长三角生态绿色一体化发展示范区，走在了长三角一体化的前列。据《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》，三地将共同开展沪苏浙毗邻区域概念性规划研究，编制毗邻区域现状图，制定共创淀山湖国家旅游区方案和环淀山湖岸线贯通精品方案，开展元荡岸线利用管理和水质提升规划编制前期研究。

嘉定昆山太仓毗邻区主要由上海嘉定区、江苏苏州昆山市、江苏苏州太仓市组成。行政区域面积为2205.64 平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为394.86 万人，户籍人口为197.93 万人，人口密度为1790 人/平方公里，经济总量是6191.32 亿元。

嘉定是上海和江苏地理最近、合作最早、经济社会发展实力较强的行政区。安亭、花桥在长三角各城镇中率先实现一体化发展已具备良好基础。从2020年发展目标看，“嘉昆太协同创新核心圈”GDP 总量将超过8000 亿元，规模以上工业总产值超20000 亿元，战略性新兴产业产值超6000 亿元，高新技术企业总数超2500 家，绿化覆盖率达到40%以上。

青浦吴江嘉善昆山毗邻区主要由上海青浦区、江苏苏州吴江区、江苏苏州昆山市、浙江嘉兴嘉善县组成。行政区域面积为3346.09 平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为474.42 万人，户籍人口为252.98 万人，人口密度为1418 人/平方公里，经济总量是6189.97亿元。

在产业创新战略协同方面，青浦、嘉善已就现代农业功能区的规划建设、产业划定、功能定位形成合作意向，谋划建立工作机构，将打造长三角现代农业开发区，建立嘉善县姚庄镇北部（俞汇）与青浦交界区域10000 亩左右的现代农业功能区。在旅游文化战略协同方面，四地正在探索建立近淀山湖地区古镇文化圈建设，加强古镇保护开发联动，推进古镇联合申遗目前相关筹备工作已经启动。

金山松江嘉善平湖毗邻区主要由上海金山区、上海松江区、浙江嘉兴嘉善县、浙江嘉兴平湖市组成。行政区域面积为2252.69 平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为382.85万人，户籍人口为209.60 万人，人口密度为1700 人/平方公里，经济总量是2953.63 亿元。

按照上海2035 关于“促进邻沪地区跨省城镇圈统筹，进一步加强功能统筹、交通对接、环境共治、设施共商”的具体要求，上海金山枫泾-上海松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖城镇圈正在开展规划编制，已形成了初步成果。同时，嘉善建立了首个上海自贸区协作区，平湖开创了跨省市建设科技城的先河，为毗邻区的产业协作奠定了良好的经济基础。

崇明南通毗邻区主要由上海崇明区、江苏南通市组成。行政区域面积为9186.49 平方公里。截止到2016年末，区域常住人口为800.09万人，户籍人口为821.78 万人，人口密度为871 人/平方公里，经济总量是7079.90 亿元。

贯彻落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的重要指示精神，双方将重点聚焦“规划协同、生态共治、设施互联、产业发展、三镇共建”等五个方面，共同建设长江口生态保护战略协同区。该区域还将建立崇明-南通农产品产销联盟，打造崇明-南通特色花卉走廊。同时发挥两地在造船、海工等方面的协同优势，推动船舶装备产业向价值链高端延伸。

二、江浙沪毗邻区一体化发展的主要问题

“江浙沪毗邻区一体化发展的定位与策略研究报告”分析了江浙沪毗邻区一体化发展存在的主要问题：

1.在诸多领域缺少利益共享补偿机制，毗邻区域内恶性竞争难以避免

长三角一体化的道路上不可避免地面临地方利益与区域利益的冲突，现行的合作框架并没有明确且具体可行的利益共享和补偿机制。以金融合作为例，上海无可争辩地成为区域内首屈一指的金融中心，但上海的金融业虽然大放异彩，却也是一枝独秀，其发展的成果并没有为周边其他城市所共享。建构金融发展的共享机制已迫在眉睫。

2.优质资源的共享度仍相对不高、公共服务的协同仍显缓慢

医疗、教育、信息等资源的区域化共享难度较大。如在医疗资源方面，尽管上海医学专家周末到外省“飞刀走穴”已或明或暗，但由于体制政策限制和利益分配原因，区域内多点执业登记和医疗机构的跨省市合作仍存在重重障碍。此外，数据信息资源的共享不充分，不仅阻碍了医保异地结算、养老金领取资格异地认证、人才职称异地认定等，也影响了三省一市生态环境联防联控机制的构建完善。

3.信息交流共享平台建设落后，难以满足无缝对接需要

依赖于雄厚的经济实力和发达的通信网络设施，长三角的信息交流和共享平台建设水平一直位居全国前列。然而，当区域一体化发展逐渐进入“深水区”，很多具体合作事项对于城市政府而言，“存量”的内涵大于“增量”，信息共享即意味着利益损失，故而导致在可预见的时间范围内，区域内的信息平台建设进展缓慢。

4.相关政策标准不统一，尚未建立完善的合作机制

区域联动的政策对接机制尚未完全建立，各省市间政策存在不同程度的不协调和不统一。如跨省市基础设施的设计标准不对等，如省际道路、航道等级不同，各地信息数据的接口标准不一，均成为设施互联互通的障碍。环境保护方面也有标准不统一的现象，如上游定为泄洪通道，下游可能连着水源地，在功能、标准、管理上存在不协调，导致下游水源地保护存在较大安全隐患。

5.缺乏执行监督反馈平台，导致诸多专题落实困难

图3 青浦吴江嘉善昆山毗邻区

图4 金山松江嘉善平湖毗邻区

长三角区域的重要成果多以各种协议、合同、宣言等类法律文本的形式呈现。遗憾的是，这些规范性文件从决策层的议事会走向操作层的各地职能部门后并没有得到一以贯之地执行。当其与地方发展的意愿或目标相契合，协议或专题则会被较好地贯彻执行；但当其与地方的发展目标或利益诉求相违背，协议或被束之高阁、或被选择性执行，导致区域共识在各地执行过程中走样。

6.目前仍以政府及经济对接为主，市场自发及社会对接较为薄弱

周边城市接轨上海主要体现在两个层面：一是政府部门之间的对接；二是企业业务来往的对接。在长三角一体化上升为国家战略之后，政府层面的合作机制正日益完善，地方政府之间也纷纷签署区域合作协议。但应该看到，目前市场在区域合作中的作用尚未显现出来。调研发现，一些企业对长三角一体化相关规划和政策感受度不高，在协同发展、产业链分工方面还不够强，市场力量在长三角一体化战略中的作用尚待充分激发。

7.合作领域和内容较为分散，全方位协调合作有待完善

目前，各个区域层面的合作多是“点对点”的形式，例如，上海与南通共建上海市北（南通）高新科技城，海宁与上海共建上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区，嘉善与上海共建嘉善上海人才创业园，嘉兴与上海交大共建上海交大（嘉兴）科技园等。此外，还有两地医院之间的合作、园区之间的协作、高校科研院所之间的合作交流等形式，尚缺乏系统性、全方位谋划与合作，合作领域和内容较为分散，合作模式各不相同。

8.人才跨区域流动的体制机制不健全

在上海与周边县市的区域合作中，由于各省市在人才政策、资源和服务方面存在较大差异，给区域间的人才流动造成一定障碍，加之各省市的人才评价标准不统一、职业资格和技术等级尚未实现互认，各省市人才的养老、医疗等社保衔接也困难重重。一方面，上海周边的县市普遍缺乏高层次人才。另一方面，上海大量高层次人才因为户籍、医疗、教育等障碍不愿到周边就业和生活。

9.协调共建区域文化软实力未得到足够重视

作为中国传统社会开放最早、程度最高的地区，长三角在城市规划、建设、运营中喜欢照搬西方经验或模式。以“二元对立”为基本特征的西方文化和生产生活方式，在城市群内部则很容易造成一种激烈竞争和矛盾关系，其中最突出的是首位城市只想“支配”和“虹吸”，而不愿意同时“服务”和“外溢”。而这正是长三角一体化的“圈”始终画不圆的根源。以江南文化为依托，谋划在长三角协调共建区域文化软实力，不仅有利于解决长三角城市群内部的文化冲突和矛盾，也有利于在中国和世界建设一个传统文化复兴示范区。

图5 崇明南通毗邻区

三、加快江浙沪毗邻区一体化发展的策略与建议

“江浙沪毗邻区一体化发展的定位与策略研究报告”提出了加快江浙沪毗邻区一体化发展的策略与建议：

一是统一规划，加强区域发展顶层设计，推进实施江浙沪毗邻区一体化发展政策。实现江浙沪毗邻区一体化发展需要，进一步加强区域发展的顶层设计，打破原有壁垒，实现规划对接。在不改变行政区划的条件下，准确划分市场和政府配置资源的合理边界，促进资源要素自由有序流动，实现区域发展由同质竞争向协同融合转变。

二是加快推进上海都市圈基础设施的互联互通。发挥上海作为都市圈中心城市的辐射带动作用，依托交通运输网络推动90 分钟通勤范围内，与上海在产业分工、文化认同等方面关系紧密的近沪地区及周边协同，形成同城化都市圈格局。

三是聚焦改革与制度创新，共享长三角创新发展红利。长三角一体化发展示范区应尽快建立一体化的市场机制，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，避免恶性竞争，减少政府行政的过度干预。在更大范围内推动长三角一体化利益共享，围绕破解资源整合共享率先形成一批可复制可推广的改革创新经验。

四是聚焦重点领域突破,打造创新性、融合性、生态化的产业新体系。作为示范区不能面面俱到，应该选择几个重点产业领域进行集中突破，打造若干特色鲜明、具备国际竞争力的产业集群和产业生态圈。同时，还要集聚国家级创新平台、国际化创新机构及国家的重点实验室。

五是发挥科技创新产业发展协同效应，打造全球先进制造业发展新高地。长三角一体化发展示范区要从进一步提升巩固实体经济能级出发，避免产业规划布局的同构化及其纷争，强化产业集群的战略规划协同、指导政策协同及配套服务协同，在巩固传统制造业优势的基础上，加强与互联网、云计算、大数据等新技术的融合，实现区域产业协同发展和制造业智能化高端化转型。