澳大利亚联邦档案开放利用法律条款分析及思考

史林玉

摘要：澳大利亚联邦档案开放利用法律由专门针对信息管理的立法和散落在其他法律中的信息管理条款组成。文章通过梳理当前澳大利亚联邦档案法律，探究其中档案开放利用条款的设置内容和特点，从而探析澳大利亚联邦档案事业在档案封闭期及档案限制利用范围划定、公众利用档案规定、档案法律体系协调等方面取得的成果。结合目前我国档案机构改革浪潮和新《档案法》通过的背景，提出了进一步提升我国档案开放利用水平的策略。

关键词：澳大利亚联邦；档案开放利用；档案法律

分类号：G279

The Research and Enlightenment of the Australian Archival Legislation Based on Archives Opening and Utilization

Shi Linyu（School of Information Management of Sun Yat-Sen University， Guangzhou， Guangdong， 510006）

Abstract：Australian Archival legislation based on Archives Opening and Utilization consists of legislation specifically for information management and information management provisions scattered in other laws. By combing the current Australian Archival legislation and exploring the content and characteristics of regulations on Archives Opening and Utilization， then further exploring archival closure period， the scope of the restricted use of archives， the regulations on the use of archives by the public， and the coordination of the archives legal system， etc. Combining with the current wave of reform of Chinese archival institutions and the background of the adoption of the new "Archive Act"， strategies are proposed to further improve the level of openness and utilization of archives in China.

Keywords：CommonwealthofAustralia；ArchivesOpeningandUtilization；ArchivesLegislation

檔案馆变“重藏轻用”观念，对浩瀚的档案资源进行最大程度的开放与利用，一方面能够充分发掘档案自身蕴含的凭证价值、文化价值、情感价值，使其能够更好地满足社会公众对于档案信息资源日益增长的需求；另一方面，能够满足我国档案机构改革背景下推进档案治理体系和治理能力现代化、加强档案馆公共服务职能的要求。然而能否将档案开放利用工作在实践中以合理、科学的方式落实，关键在于档案法律法规能否给予足够的指引和保障。位于大洋洲的澳大利亚联邦，其档案事业在开放与利用工作层面取得了显著的成就，根据其官网统计数据显示：馆藏档案的开放率已达98%，究其重要原因在于，澳大利亚联邦档案事业有着特色鲜明、协调一致的档案开放利用法律体系作为指引，尤其是对《档案法》《信息自由法》《隐私法》三部主要法律以及散落在公共服务、电子交易等其他领域的法律法规进行了协调与完善。笔者发现，国内档案学者着重于对欧美档案法律的研究，如闫静[1]通过对瑞典、德国、英国、法国等典型的欧盟国家的分析，对其档案开放利用中隐私保护问题进行了研究；马秋影[2]将中、英、美三国档案行政管理部门开放政府信息的具体情况进行对比，并提出进一步做好我国档案机构政府信息依申请公开的意见；曹宇，赖文渊[3]对英国档案法律体系相关的《信息自由法》《环境信息条例》《数据保护法》三部法律进行分析。然而，国内对特色鲜明且成绩显著的澳大利亚联邦档案法律的关注度较小，且缺乏对整体观下档案开放利用法律条款的梳理。因此，笔者通过对最新澳大利亚联邦档案法律进行提炼，着重分析其中档案开放利用条款的设置特点及变化，结合我国国情，总结出其对于进一步完善我国档案开放利用法律法规的借鉴之处，从而推动我国档案事业的长足发展。

1澳大利亚联邦档案法律体系

总体来说，澳大利亚联邦档案法律体系主要由针对信息管理的专门立法以及散落在《刑法》《公共服务法》《隐私法》《电子交易法案》等部分的信息管理条款组成。它们共同对澳大利亚联邦档案开放利用工作涉及的档案封闭期设置、档案开放豁免、申请人权利、个人信息处理、政府信息公开流程等重要内容进行管理[4]。笔者从法律名称、主要内容、制定机构三方面对澳大利亚联邦档案法律体系做出梳理（见表1），重点关注相关法律法规中有关档案开放、利用、公布、信息使用、信息披露、证据性以及政府信息公开范围、公民申请利用权利、豁免信息范围与个人隐私保护等方面的内容。

2澳大利亚联邦档案开放利用法律条款解析

尽管有关澳大利亚联邦信息管理的相关条款在《公共治理、绩效和责任法案（2013年）》《英联邦采购规则》《刑法》等法律法规中有所体现，但专门针对档案的开放利用问题，以上法律条款明显涉及深度和专指性不强。因此，文章将主要选取《信息自由法（1982年）》《档案法（1983年）》《隐私权法（1988年）》三部典型法律中的相关条款进行内容分析和阐述，以期概括总结澳大利亚联邦档案开放利用工作的特点。

2.1不断缩减的档案封闭期限

对于档案封闭期的相关规定，主要体现在《档案法》（1983年）中。1983年10月，澳大利亚联邦《档案法》以众议院全票获得通过，1984年，总督宣布其正式生效。21世纪以来，随着公众对知情权等民主权利的逐渐重视，他们强烈要求政府机构破除威斯特敏式的“保密文化”，开放政府信息，以此更有效地参与民主政治活动、监督政府领导人行为、打击政治腐败。为了适应档案工作的实际情况，该法不断被修订，其中较引人注目的是对档案封闭年限规定的改变。2011年1月1日正式施行的《档案法》将联邦政府机构产生的档案（Commonwealth Record）封闭年限从30年缩短至20年，内阁笔记（Cabinet Notebook）等档案的封闭年限从50年被缩短至30年，人口普查档案（Census Records）的封闭年限仍旧保持在99年。缩短档案封闭期的做法有助于进一步保障公民的知情权，扩大政府信息公开的力度，提高公民利用档案的意识。但值得注意的是，缩短档案封闭期的举措并不是一蹴而就的，澳大利亚国家档案馆为此制定了周密的针对联邦机构档案和内阁笔记的为期10年的档案开放过渡期。（见表2）

2.2精细、可操作的档案限制利用条款

立法是一个极严肃的过程，代表一个国家的权威，反映一个社会的意识，孟德斯鸠曾尖锐指出：法律条文含糊不清，罪名不清，足使一个政府堕落到专制主义中去。[5]澳大利亚联邦《档案法（1983年）》在界定不予开放档案范围时，采用了“豁免档案（Exempt Records）”的概念和实际开放中的“信息可分割原则”。该法第33条以明确、清晰的法律术语规定：“为本法目的，若联邦档案包含下列信息或事项，将被认为是豁免档案”，并详细列举了属于“豁免档案”范围的13种档案，主要包括对联邦安全、国防或者国际关系造成损害的信息；外国政府、国际组织秘密传输给联邦政府或代表联邦或联邦授权单位接收该信息或事項的人；对联邦或联邦机构的财政、财产利益产生重大负面影响，且不符合公共利益的信息；违反保密规定的信息；会损害法律调查，违反税法，危害个人生命和财产安全的信息等[6]。除了上述“豁免档案”不可对公众开放外，对其余的档案，公众均有权利用。这一做法明显遵循了“最大限度公开”的原则，即假设“公共机构持有的一切信息都应当可以公开，除非处于维护公共利益的考虑有压倒性的理由对信息进行保密”。在澳大利亚档案开放工作中，遵循“信息可分割原则”，采用遮盖或删除等技术手段，区分处理“豁免信息”，不会因一份档案中包含有部分豁免信息而拒绝提供利用这份档案。实际上，澳大利亚国家档案馆在档案公开利用方面已取得突出成就，馆藏大部分档案（98%）已经向公众全面开放，不足2%的档案由于含有豁免信息而部分开放，仅0.25%的馆藏档案因全部包含豁免信息而被限制利用。[7]

2.3简便合理的档案利用规定

关于公众利用档案的相关规定，主要体现在澳大利亚联邦《档案法（1988年）》和《信息自由法（1982年）》两部法律中，总体特点为：公众申请利用手续简化且设有权利救济条款，最大程度保证公民知情权的实现。《档案法（1988年）》第31条明确规定：“公众根据本法可以利用的档案范围为公开档案、档案馆或者联邦机构保管档案、非豁免档案”。该法的第40条，规定了公众利用以上档案必须经过申请，而档案馆收到申请后，应当采取合理措施使申请人尽快获得申请决定的有关通知，无论何种情形，通知必须在90个工作日内送达。当档案馆拒绝申请人利用档案时，决策者必须书面通知申请人，告知该申请被拒绝的理由、做出该决定的人员的姓名职务并告知申请人有申请复核和向有关信息专员申诉的权利[8]。值得注意的是，《档案法（1983年）》并没有要求公民在行使此项权利时须向国家档案馆证明与所要求的档案存在利益联系，也不必填写繁杂的利用申请表格，陈述自己利用档案的理由或者原因。相反，档案馆在做出拒绝公众利用档案的申请时，必须具体阐述理由和法律依据。这一做法源于这样一种假设：公开性至少意味着证明的责任应当落在拒绝提供信息获取权的一方。[9]这一做法使得档案馆不得以任何无依据的借口和理由拒绝公众利用档案的申请。同时，澳大利亚联邦《档案法（1983年）》将公众的档案利用权与档案公布权进行了整合，在该法第58条关于“本法规定外的档案利用”一条中明确规定：“本法并未阻止个人出版或以其他方式利用档案（包括豁免档案）”。[10]对于仍处于封闭期内不含豁免信息的档案，公众可以依据《信息自由法（1982年）》进行申请利用。此外，关于档案是否提供利用，只有档案的形成部门拥有批准权利，档案馆负责采取合理的措施帮助申请者向合适的机构提交有效申请，此项申请同样不需要提供利用档案的理由，只需表明该项申请的法律依据为《信息自由法（1982年）》，并陈述所需要的档案内容和自身的有效地址即可。如果公众对档案馆处理申请结果并不满意，可以要求档案馆重新进行内部审核（Internal Review），档案馆必须在30天内做出回复，公众或可以向澳大利亚信息专员（the Australian Information Commissioner）提出重新审核（Information Commissioner Review），审核内容将包括初次申请后档案馆的答复或者经过档案馆内部审核后的二次回复。

2.4协调一致的档案开放利用法律体系

澳大利亚联邦档案法律法规中关于档案开放利用的部分主要由《信息自由法（1982年）》《档案法（1983年）》《隱私权法（1988年）》三部法律进行协调，它们所涉及的调节对象各有不同侧重，既做到了各司其职又避免了法律条文因模糊不清在实际中出现相互扯皮的现象。

澳大利亚联邦《档案法（1983年）》中档案开放利用的部分主要针对处于开放状态的档案，公众依据该法向国家档案馆提出利用申请，且无需支付任何申请费和机构处理费。同时依据该法，公众拥有在阅览室（Reading Room）查看档案的权利以及申请被拒后公众上诉的相关权利。值得指出的是，《档案法（1983年）》第55A条第5节规定了关于加急利用（Accelerated Access）和特别利用（Special Access）的相关规定，加急利用方式针对对象是处于封闭期内的档案，它由档案形成机构经过慎重考虑后给出；特别利用方式主要指将处于封闭期内的档案经有关部门同意提供给满足特殊需求条件的群体，而非普通公众。《信息自由法（1982年）》中关于档案开放利用的部分，其调节的主要对象是联邦机构产生的处于封闭期内的档案，但不调节情报机构档案的公开，同时，公众可以依据该法案申请查看自身档案信息，如果公众信息存在不完整、错误、过期的情况，公众有权要求相关机构进行完善和更新。《隐私权法（1988年）》不提供访问档案的权利，但规定必须根据公民个人请求授予其访问个人信息的权限，主要针对已经被《档案法（1983年）》和《信息自由法（1982年）》列为“豁免信息”而限制利用的档案。《隐私权法（1988年）》的作用是严格控制政府机构处理公民个人信息的方式。该法案规定公众有权向澳大利亚信息专员投诉个人信息收集、存储、披露、修改和使用过程中的不当行为。同时，该法案进一步强化了公众要求有关机构完善自身不完整、过期、错误信息的权利（该权利的法律依据由FOI法案提供）。（见图1）[11]

3对完善我国档案开放利用法规的思考

3.1设置新旧封闭期过渡，遵循信息可分割原则

清晰、简明的法律条款有助于各方就某一问题达成共识、减少分歧而极具可操作性。《中华人民共和国档案法（2020年）》本着“服务经济社会发展，让人民群众共享档案事业发展成果”的价值取向[12]，在进一步扩大馆藏档案资源的深度和广度层面取得了重要进步。《档案法（2020年）》第二十七条规定：“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放；涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，可以多于二十五年向社会开放。”该法将档案的封闭期从“三十年”缩减至“二十五年”，将会推动更多馆藏档案向社会大众开放，但档案封闭期的改变并非一蹴而就，需要通过设置过渡期对档案的移交期限和开放年限做出明确的过渡规定，从中央到地方全面部署，分批次地对形成年限超过25年的档案进行开放，从而避免档案机构因缺乏统一指挥而对新旧封闭期的衔接理解不一而不开放档案的结果。

同时，应进一步明确档案限制利用的对象是“信息”而非包含信息的“文件”，二者并非同一事物，可采用技术手段的方式将“文件”上的“敏感信息”遮盖，但不拒绝提供该份“文件”的正常利用，这一举措对于数字时代尤其是“载体”与“内容”可分离的电子档案的开放会变得格外重要，且会进一步拓宽档案开放的范围，发掘出对党和国家、对人民更加有意义、有价值的档案信息。

3.2贯彻“以人为本”理念，完善公民法律救济途径

2014年中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：“建立健全方便人民群众的档案利用体系”。随着经济发展和社会进步，人民群众利用档案的需求越来越强烈，立法保障公民利用档案的权利是必然要求。[13]《档案法（2020年）》第五条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”，这是我国首次以法律的形式明确公民利用档案的权利。因此，档案机构应本着“保障公民档案利用权利，以人为本”的理念，在制定相关法规条例时，简化档案利用手续。首先，应尊重公民出于“休闲”或“好奇”的查阅档案目的；其次，公民在查阅档案时，不必提供复杂的证明材料，也无需向档案机构陈述自己利用档案的理由；再者，档案机构拒绝公民利用档案的申请时，须给出基于我国现有法律条文的解释，而非没有法理依据的理由，这是基于在档案开放中举证责任由档案利用者转移至档案机构的行为，这一行为将会减少档案部门自由裁量的空间，从而更好保障公民在实践中的档案利用权利。

同时，在保障公民档案利用权救济方面，我国《档案法（2020年）》也取得了重要进步，第二十八条明确规定：“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”，这是我国《档案法》首次以明文形式明确了保障公民档案信息获取权的投诉制度，但应进一步明确档案主管部门处理投诉的办理时间，防止因拖延而迟迟无法解决的局面。同时，单纯将权利救济的希望托付于档案主管部门是远远不够的，澳大利亚联邦档案利用体系引入了“行政上诉”“联邦法院”以及向第三方机构“信息专员”投诉的救济体系，进一步拓宽了公民保障自身权利的救济途径。在之后的实施细则或法律修订中，我国应结合档案事业的实际情况，合理地引入“行政诉讼”制度作为“向档案主管部门投诉”途径之外的第二重保障。

3.3协调档案开放法律体系，培养人才助力依法治档

档案资源的开放利用是一个复杂的系统工程，与政府信息公开、文件资料解密、著作权等都有交叉，与此同时，档案局过去作为独立的档案行政管理部门，享有行政主体资格，惯于主要以行政手段推进各项档案事业建设。但档案机构改革后，绝大多部省（自治区、直辖市）将档案局的行政职能划归党委办公厅，党委办公厅加挂档案局的牌子，通过行政手段推进档案事业发展不如此前便利，这就要求档案局更多借助法律手段推进各项档案事业建设，[14]而彼此矛盾、衔接不畅的档案法律体系必然对于依法治档的顺利推进产生阻碍。我国档案法律法规体系可以从以下两个方面进行协调：一方面，理顺《档案法（2020年）》与《政府信息公开条例》《保密法》《著作权法》等法律之间的关系。尽管《档案法（2020年）》第十五条对政府信息公开和档案开放的责任做出了较为明确的规定，但在新《档案法》中应进一步明确在《政府信息公开条例》中已经公开的档案，移交进档案馆后仍属于开放状态，从而避免原本开放的档案信息进入档案馆后反而封闭的尴尬局面。此外，随着公民对自身信息安全关注度的提升，我国档案开放利用条款应与2020年开始制定的《个人信息保护法》《数据安全法》以及散落在其他法律中关于公民隐私保护的条款相互协调，与时俱进。另一方面，2020年新修订的《档案法》确定了今后档案工作的基本方向和主要原则，具体的制度措施还需通过实施条例和一系列配套法规规章加以细化。[15]因此，《实施办法》以及地方法规、行业规章要严格承袭《档案法（2020年）》的立法原则、立法精神、立法条款，通过对原有配套档案法规的废立和修改，构建起细致完备、上下一致的档案法律法规体系，从而增强新条款在实践工作中的可行性和可操作性。

另外，依法治档目标的实现也需要广大档案工作者在实践中扎實地推进。一方面，档案行政管理人员应严格按照新《档案法》要求依法治档，做好新《档案法》的解读与学习活动，监督指导所负责档案工作使其合法、合理、合规；另一方面，在“局馆分离”背景下，档案馆工作者应从“偏行政的保管员”转变为档案馆公共服务职能的“构建者”和档案法律法规的“践行者”，主动学习、理解新的档案法律法规，转变“被动服务”思想，严格依法办事，主动利用网络等技术提供档案利用，在档案工作中捍卫新《档案法》的立法精神。

注释与参考文献

[1]闫静.欧盟国家档案开放利用中隐私保护的立法特点及其借鉴[J].图书馆学研究，2016（5）：80-85.

[2]马秋影.中英美档案行政管理部门开展政府信息依申请公开工作的比较研究[J].档案学研究，2015（2）：109-113.

[3]曹宇，赖文渊.英国国家档案法律体系概述[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2011（5）：73-80.

[4]Information management legislation[EB/OL].[2020-10-22].https：//www.naa.gov.au/information- management/information-management-legislation.

[5]陈艳红，宋娟.中外档案法律法规比较研究——以档案利用条款为例[J].档案学通讯，2014（6）：27-30.

[6]National Archives of Australia. Archives Act 1983[EB/ OL].[2020- 10- 22]. https：//www. legislation.gov.au/Details/ C2019C00179.

[7]Access to records under theArchivesAct[EB/OL].[2020-10-22].http：//www.naa.gov.au/ collection/fact-sheets/fs10.aspx.

[8][10]国家档案局政策法规研究司.境外国家档案和地区档案法律法规选编[M]北京：中国政法大学出版社，2017：195.

[9]曼德尔著，龚文庠等译.信息自由：多国法律比较[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[11]When to use the Freedom of Information， Archives and Privacy Acts[EB/OL].[2020- 10- 22]. https：//www.naa.gov.au/ about-us/our-organisation/accountability-and-reporting/access-information-under-freedom-information-act/when-use-freedom-information-archives-and-privacy-acts.

[12][15]陆国强：为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障[EB/OL].[2020-10-22]. http：//cpc.people.com.cn/n1/ 2020/0624/c64102-31758129.html.

[13]徐拥军.《档案法》修订草案的特点[N].中国档案报， 2019-11-21（003）.

[14]徐拥军.省级档案机构改革的特点、影响与展望[J].求索，2019（2）：74-80.