博彩經濟：博彩與多元協調共進，助經濟穩健前行

潘英懷

博彩業轉型飛升，經濟邁向輝煌

回歸後，澳門走過了高速發展的20年，社會經濟、政治、民生等發生了翻天覆地的變化。這20年裏，博彩業的發展貢獻尤為突出，推動澳門走向歷史性的繁榮時期。

歷史上，在澳門開埠到鴉片戰爭以前，葡萄牙利用他們壟斷海上貿易的霸主地位，以澳門為據點，壟斷東亞地區的海上貿易，使澳門經濟迅速發展，成為中國對外貿易最大的口岸。葡屬澳門在明朝是一個中轉港，在數條貿易航線中獲得大量利潤，成為葡萄牙人的搖錢樹。到了17世紀葡萄牙開始衰落，無法維持其海上貿易霸主地位，以及鴉片戰爭帶來的影響，導致澳門走向衰落。澳葡當局為解貿易急劇衰落、收入拮據之窘，實行公開招商設賭，到19世紀60年代中期，澳娛公司獲得賭博專營後，在壟斷經營下使博彩業興旺發展，澳葡當局靠著賭餉，也大大提升了財政收入，以及促進社會投資和建設。但是到了八九十年代，又逐漸顯現出行業壟斷造成的弊端，比如澳門博彩業經營模式幾十年來一成不變，從業人員質素差，無法提供高質量服務等，積弊甚深，競爭力下降，與同時期的美國博彩業相比，澳門博彩業顯得非常落後。彼時，夢幻酒店作為當時最昂貴的賭場在拉斯維加斯大道開業，總成本約6.3億美元，建築極盡奢華，包含大量的黃金，擁有多個景點，如secret花園和海豚棲息地、人造火山、入口處的熱帶雨林植物，池畔裸體區以及巨大水族館。這家賭場酒店也被視為今日拉斯維加斯賭場度假村概念的創始人，是從過去單一賭博向度假村綜合娛樂體轉變的重要標誌。

回歸後，為了引入優質的外資，澳門特區政府開放了賭權，將博彩業從一家經營，變更為多家企業共同經營，美國及其它國家和地區的資本迅速進入澳門博彩業。2003年，中央政府又適時地推出了內地居民赴港澳自由行政策，此後內地居民赴澳旅遊的人數越來越多，刺激澳門博彩業急速繁榮起來。2004年第一家外資博企金沙正式投入運作，開幕當日可謂萬人空巷。2006年，澳門博彩業總收入超過了美國的拉斯維加斯，澳門就此成為世界第一賭城。2007年，澳門人均GDP超越新加坡，成為亞洲“首富”。2008年的時候，澳門博彩收入首次超過內華達州賭場收益，2014年達到頂峰，博彩收入是內華達的八倍之多，即便經過深度調整後，澳門博彩經濟仍保持領先內華達州四五倍。

從博彩業發展演變的歷史可以看到，這20年是澳門400多年歷史最好的時期，經濟從回歸之初到2018年，澳門的GDP增長了近8倍，人均GDP增長了近5倍;同期，澳門累計財政盈餘和外匯儲備分別增長193倍和6.2倍;澳門本地居民失業率從6.3%下降至1.8%，亦從一個經濟低迷、治安混亂的小城發展成為政治穩定、社會和諧、經濟繁榮、文化多元的國際知名都市。我們非常有幸見證這個社會的發展。

提升非博彩元素，攻堅多元經濟

澳門是一個微型經濟體，極大依賴外部，尤其是對內地的依賴。2018年，澳門接待遊客數量已達3580.4萬人次，其中70%的客源來自內地，因此，內地經濟的走勢必然直接影響澳門的博彩業和整體經濟。我們回顧2014-2015年之所以出現深度調整，其根源在於內地經濟發展轉型，增速放緩。過去一些年裏，內地房地產和資源類的產業呈現井噴式發展，出現大批一夜暴富的人，有一個很典型的例子，就是當年澳門為了迎接山西省的客源開通直達太原的航班，吸引了非常多煤礦類私企老闆前來澳門。但在之後，內地出臺一係列推進經濟轉型升級和生態治理的重大舉措，經濟結構調整，GDP增速放緩，令居民收緊消費，從而波及澳門博彩業的增長，甚至出現一段時間的下滑。這個下滑期在近兩年間也得到修正，我們也可以看到內地經濟同樣實現量的合理增長和質的穩步提升，在中央政府多重利好刺激下，使得澳門博彩業帶來新的機遇。2019年，澳門出現收縮，結束了連續10個季度的經濟增長，其背後因素還是因為外部環境的影響導致。比如持續近一年的中美貿易戰，影響內地經濟。內地經濟疲乏，澳門自然也會跟著受影響。另一方面是香港出現了持續近半年的動盪時間，它所帶來的影響也是可以見到的。長期以來，旅遊團客赴港澳是一個很強組合性的選擇，外地團客很少單獨以澳門為目的地，而香港頻繁出現暴力事件，令內地團客暴跌，這個影響自然會波及澳門。

澳門始終和國內休戚相關，即便是展望整個2020年，澳門的經濟走勢決定因素主要在於內地，內地經濟好，澳門不會差;內地經濟出現弱勢，澳門必然也會跟著受影響。這亦很客觀詮釋了“國家好，澳門才好”。當前，中美貿易戰有所緩和，在12月13日，中美雙方同時宣佈已就中美第一階段經貿協議文本達成一致。這個形勢對於國內經濟和澳門經濟來說，都是利好的一面。澳門亦應該乘著這個趨於穩定的外部形勢，主動夯實自身的發展基礎，其中一個要素就是促進博彩行業依法有序健康發展，進一步提升澳門博彩的核心競爭力。我們也當需明白，要發展好博彩業，很大程度上要把非博彩元素做好。隨著世代的變化，顧客的需求也在變化。現在澳門還是主打博彩作為吸引遊客的因素，但對大部分遊客來說，他們的主要目的已經不是單純來博彩，可能更加追求休閒購物體驗、文化體驗等等，即便去賭場玩也只是試試運氣。作為世界旅遊休閒中心，提供多元的旅遊體驗是非常重要的，這也是特區政府近年重點推動的工作，只有項目更加豐富，體驗更加舒適，才能延長旅客停留的時間，從而帶動經濟發展。所以我們看到一些純粹提供博彩的小型酒店或賭場已經不賺錢，甚至已關閉。其主要原因就是遊客不來了，遊客喜歡到更加多元化的娛樂綜合體，除了博彩，還能享受其他的東西，比如購物、觀展、享受高端美食、入住更高級的酒店。所以博彩行業要吸引人，一定要開發出足夠吸引人的非博彩元素來。而這個過程也需要不斷的試錯，契合遊客體驗感受來評估，有的可能適合，有的可能被淘汰。比如新濠的水舞間就是一個很好的項目，為觀眾營造了非常震撼、非常難忘的視覺饗宴，成為許多遊客來澳必選的項目，亦很好帶動了其他產業的提升。但也有水土不服的案例，比如過去威尼斯人有馬戲表演，這個項目在西方是很受歡迎的，然而進入澳門一段時間後運營效果並不理想。所以，怎樣開發出符合東方、符合內地遊客需求的項目，是需要不斷調整的。

澳門和拉斯維加斯相比，雖然博彩收入是其數倍，但是澳門經濟主要倚重於博彩業，博彩業占澳門生產總值的50%左右，但是拉斯維加斯博彩收入和非博彩收入占比為三七開，非博彩元素占七成，所以它不懼怕調整，也不懼怕新的競爭。過去拉斯維加斯的博彩業和澳門一樣處於壟斷地位。後來加州開放博彩，但拉斯維加斯並沒有沒落，主要是因為非博彩元素發展得好，比如會展業、文藝秀等越來越突出，讓它繼續成為獨一無二的城市，縱然處於沙漠地帶，都能每年吸引超過4000萬的遊客。

澳門亦將會展作為經濟適度多元的重要元素，這些年確實也發展得越來越好，但要想使之支撐起一片天地，要走的路還很長。目前澳門會展業規模還很小，任何一個行業沒有規模就不可能賺錢，從關聯的酒店設施來看，澳門也還有很大的進步空間。2018年，我們去拉斯維加斯，那裏的人說他們剛剛接待了一個五萬人規模的會議。我們都很震驚，五萬人的規模，光餐飲就消費龐大，加上購物、住宿、觀光等，對經濟的拉動是非常明顯的。這種規模，澳門是難以消化的，拉斯維加斯有大約150間酒店，總共約有15萬間客房，而澳門的酒店才75間左右，包括條件比較一般的客房在內也大概只有4萬間。所以，拉斯維加斯的酒店比澳門的更多也更大。這個問題與澳門的空間環境有很大關係，澳門畢竟土地空間太小了，很多發展都需要向外延伸，包括通過和橫琴的合作，當然澳門大學橫琴校區就是一個非常成功的項目，未來如果政府能加強與內地的合作，不斷獲得類似的空間，相信澳門投資者也非常積極參與這一行業的發展，也真正能使澳門會展業走上新的臺階。

賭牌考驗大，完善法律是當務之急

除了依賴於內地經濟，還有一個不可忽略的問題是，現在亞洲越來越多的國家將博彩合法化，澳門面對的競爭越來越多，包括菲律賓、新加坡、越南等，都會分流一些客源。尤其在貴賓方面，澳門的稅率幾乎達到40%，而其他地區的稅是比較低的。這兩年，學界也在探討如何確保澳門博彩業的競爭地位，其中一個方向是對於博彩業稅收制度的優化。儘管當前還沒有減稅的迫切需求，但從長遠的發展來看，是否有增加靈活性的考慮呢？比如我們在法律上可以確定一個稅收的浮動空間，而不是固定於35%，當市場環境變得嚴峻時，可以給予政府一定的適度操作空間。避免待到出現比較難扭轉的形勢時，才去思考這個問題。

此外，在第五屆政府施政期內，還要面對賭牌重新開投的問題，當前的6個賭牌將於2022年到期，屆時將重新競投。對於賭牌，最初法律規定特區政府可發不多於三張賭牌，後來又增加3個副牌，這個轉批給的做法其實直到現在都存在一定爭議，而未來必然不應該再出現這種做法。根據市場的情況，未來賭牌至少需要6個才能保證市場的穩定性。這裏又會牽涉出新的問題，因為賭牌是要公開投標，對賭牌感興趣的不僅僅目前的博企，肯定還有很多資本趨之若鶩，那應該怎麼樣平衡這個問題？如果將來還是給目前這6家，那麼市場必然炸鍋。如果要終止一兩家，又該如何引導退出？會否造成就業市場和經濟的波動？現行法律規定，賭牌到期後賭場要無償交給政府。那麼作為博彩企業應該怎麼處理？如果把賭場交出去，是否還能開酒店？如果不能繼續經營酒店要如何賣掉？如果酒店不需出售，那賭場又如何保證能在酒店裏順利運營？如果給了新的公司，政府又是否還需要批給相應的土地給它蓋新的賭場？而市民對繼續建設賭場的忍受度會如何呢？所以無論怎麼操作都很考驗政府的管治智慧，而很多工作都需要通過法律的完善來保障其穩步推進。

在完善博彩相關法律的問題上，可以作一些新的考慮，比如增加協商續期的條款？也就是說，如果博彩公司守法經營，就沒有必要在批給到期後一定參與公開競投。法律上可以允許協商續期，規定一個定期檢討的機制，比如五年一檢討。通過這個機制，如果檢討沒有問題，仍然符合條件的，則可繼續續期賭牌。如果出現問題賭牌被吊銷，或者主動申請退出的，那麼這個空缺的賭牌則可以拿出來競標。在這個機制下，政府的操作就更具靈活性，可以隔幾年就檢討一次，而不是隔了20年之後推翻重來。一個博企如果已經紮根多年，又沒有發生什麼問題，再要面對重新招標，必然會牽涉出很多問題。就目前的政策而言，其實已經出現了我們數年前所評估預測的問題，就是其未來的賭牌不穩定性，令現有的博企變得謹慎，很明顯的就是放緩或停止了新的投資，縱然看好市場，但顧慮未來還能不能競得賭牌這個問題，而收縮投資。另外，一個新的賭牌經營者進來，是不是就可以比舊的更好？同樣面臨很大的不確定性。

國際上幾個地區對於賭牌的管理各有不同。拉斯維加斯是完全競爭的市場，不限制賭牌，他們把賭牌分成兩類，一類是15個老虎機以內，稱為限制性賭牌。另一類15個以上的，稱為非限制性賭牌。投資人只要通過資格審查，就可以經營賭場。而大西洋城規定賭場只能在博彩區裏，並且開在酒店200個房間以上的酒店裏，從而限制了小賭場的出現，所以它基本上都是大賭場。新加坡表面和澳門差不多，但它更具有靈活性，其法律上規定，在第二個賭場開業十年內，政府不增加賭場，這個十年內允許壟斷，至於十年後要不要增加賭場就需要經過評估之後來確定。當然，與澳門不同，新加坡並非把博彩當作支柱產業，而是作為旅遊元素的補充，澳門有澳門的特點，既要保證博彩業健康有序發展，又要促進經濟適度多元，需要政府平衡好兩方面的因素，制定出符合澳門社會情況的賭牌制度。

澳門回歸20年，博彩業整體發展良好。在監管方面，特區政府已經從過去委託監管，到現在構建了越來越完善的監管框架。但這個監管體係仍然是比較粗放的，缺乏細緻的制度。因此在完善博彩法律的進程裏，還需要制定更加細化監管條文，並且執行推進。比如說資格審查的問題，到底什麼條件才可以符合資格，允許其進入博彩業？其次是對博彩公司要建立完善的處罰機制，過去政府對博企的處罰實施得很少，大多進行行政指導，期望新政府加強這方面的工作，通過處罰及時糾正博企的違規違法行為，維護整個博彩市場的健康發展。

另外，區域合作是為澳門注入發展新動力的重要途徑，國家主席習近平考察澳門期間，發表重要講話中提到“特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開闢廣闊空間、注入新動力。”發揮澳門豐富的文化元素和“一國兩制”優勢，把握共建“一帶一路”和粵港澳大灣區建設的機遇，更好發揮自身所長，增強城市優勢，這是澳門立足世界競爭的重要條件。