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江西省婺源县耕地占补平衡实施效果评价及其改进对策

2020-02-07黄宏胜邵新霞钟海燕

浙江农业科学 2020年1期
关键词:婺源县耕地面积水田

黄宏胜,邵新霞,钟海燕

(江西农业大学 江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室,江西 南昌 330045)

耕地是人类赖以生存的基础资源,耕地保护任重而道远。一方面,随着我国经济的快速发展,工业化、城镇化建设进一步推进,耕地后备资源总量趋于枯竭,同时,生态文明建设也要求部分耕地实行生态退耕,由此导致耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大[1];另一方面,为了保证我国粮食安全、耕地红线不被突破[2],耕地占补平衡制度仍将持续。

从1997年4月耕地占补平衡制度提出至今,我国耕地占补平衡制度经历了“数量平衡—数量、质量平衡—数量、质量和生态平衡”3个阶段[3]。2017年12月《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》(国土资规〔2017〕13号)提出,建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制,落实耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。至此,耕地占补平衡方式发生了重大转变,由单一的耕地占补指标平衡转变为实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标的核销制。

耕地占补平衡政策是我国耕地保护政策的重要组成部分,如何衡量耕地占补平衡政策的实施效果,事关耕地保护与粮食安全。郭珍[4]评价了我国耕地保护制度下耕地数量、质量、生态保护的实施绩效,认为数量保护层面或许能实现制度目标,但在保护耕地质量、生态上实施绩效较差,耕地土壤退化严重,不利于粮食安全。王兵等[5]以河南省为例,归纳了耕地占补平衡实施的3大成效,面临的5大问题,提出了6项建议。梁邦利等[6]总结了浙江省占补平衡政策实施20 a取得的成效,包括遏制了耕地急速减少、控制了建设规模急剧扩大、促进了土地节约集约利用。

现有的耕地占补平衡实施效果评价主要集中在国家和省级尺度,多采用定性方法归纳耕地占补平衡政策的实施效果。本研究以江西省婺源县为例,探索在县域尺度评价耕地占补平衡实施效果的方法。基于婺源县“十二五”期间(2011—2015年)耕地占补、粮食生产等相关数据,定量分析婺源县耕地占补平衡实施效果,并根据评价结果提出对策。

1 婺源县耕地占补平衡状况

1.1 研究区概况

婺源县位于江西省东北部,系赣、浙、皖3省交界处,总面积2 967 km2,素有“八分半山一分田,半分水路和庄园”之称。婺源县属于丘陵地貌,地势大致由东北向西南倾斜,全县森林覆盖率高达82.5%,5 A级旅游景区1家,4 A级旅游景区12家,是全国4 A级旅游景区最多的县。2017年,婺源县GDP达到100.78亿元,产业结构比例由上年的13.07∶32.81∶54.12优化为9.27∶34.42∶56.31。

1.2 2011—2015年耕地占补平衡实施状况

1.2.1 数量分析

根据婺源县2011—2015年用地台账(数据来源于婺源县国土资源局),“十二五”期间全县新增建设占用耕地面积173.60 hm2,年均占用耕地34.72 hm2;补充耕地面积为489.49 hm2,年均补充耕地97.90 hm2。全县建设占用耕地数量变化呈波动趋势(图1),其中,2014年建设占用耕地最多(70.55 hm2)。2011—2015年,婺源县大力实施土地整治项目,但补充耕地的数量呈现逐年下降趋势。2011—2015年,婺源县耕地占补平衡数量节余315.89 hm2,实现了耕地数量的占补平衡。

图1 婺源县2011—2015年耕地占补数量比较

1.2.2 地类分析

根据婺源县2011—2015年用地台账,全县新增建设用地占用水田138.62 hm2,补充水田78.83 hm2;占用旱地34.98 hm2,补充旱地410.66 hm2。虽然实现了耕地占补的数量平衡,但是补充的水田面积小于建设占用水田面积,耕地占补存在地类不平衡的现象(图2)。

图2 婺源县2011—2015年耕地占补地类构成

1.2.3 质量分析

基于2011—2015年婺源县建设占用耕地和土地整治补充耕地的质量等级,分析耕地占补质量平衡状况。首先,将婺源县2011—2015年新增建设用地报批范围线叠加2009年二调变更基础数据库,得到婺源县2011—2015年新增建设占用耕地图斑,再运用ArcGIS工具中的Spatial Join功能叠加婺源县耕地质量等更新成果,得到各建设占用耕地地块的耕地质量等别数据;然后,将婺源县2011—2015年土地整治项目范围线(包括土地开发、土地整理、城乡建设用地增减挂钩项目)叠加2009年和2016年二调变更数据库中的DLTB,得到2011—2015年婺源县补充耕地图斑,再运用ArcGIS工具中Spatial Join功能叠加婺源县2015年耕地质量等更新成果,得到各补充耕地地块的质量等别数据,统计结果如图3所示。

图3 婺源县2011—2015年占用耕地和补充耕地的质量等别对比

根据图3,在占用耕地的等别中,7等地占比最大(48%),面积为83.82 hm2;13等地占比最小(1%),面积为1.93 hm2。在新增耕地等别中,12等地占比最大(26%),面积为128.71 hm2;13等地占比最小(4%),面积为18.15 hm2。占用耕地的平均质量等别为8等,而补充耕地的平均质量等别为10等,占补耕地的质量存在明显差异。总体上看,占用耕地集中在7等地,为城镇周边、公路沿线的优质耕地;补充耕地集中在12等地,为偏远地区低等地,占补耕地的质量差异较大,占优补劣现象客观存在。

1.3 补充耕地来源

根据2011—2015年婺源县实施的土地整治项目统计,通过实施土地开发、土地整理、城乡建设用地增减挂钩等方式共补充耕地489.49 hm2,其中通过土地开发补充耕地464.84 hm2,占比94.96%(图4)。由此可见,婺源县耕地补充来源单一,过度依赖土地开发来补充耕地,将会导致后备耕地资源急剧减少、补充耕地压力增大,不利于耕地占补平衡制度的持续实施。

图4 婺源县 2011—2015年补充耕地来源

2 耕地占补平衡实施效果评价

2.1 耕地占补平衡实施效果评价指标体系

2.1.1 评价指标体系的构建

为了使评价指标体系能准确地反映研究区耕地占补平衡的实施效果,在评价指标的选择上应遵循综合效益原则、系统原则,兼顾科学性与实用性。根据可持续发展理论、资源环境综合承载力和土地综合效益等理论,结合婺源县的实际情况,通过对影响耕地占补平衡实施效果的各相关因素进行筛选,建立婺源县耕地占补平衡实施效果评价指标体系。

2.1.2 评价指标权重

采用特尔斐法定量评价目标和指标的权重,即由10名熟悉婺源县经济社会发展与土地利用状况的专家组成打分组,对评价目标、指标权重进行3轮专家打分。评价目标、指标的权重值在0~1,各目标权重值之和为1。

式中:Wi为第i个目标或指标的权重;Ei,j为专家j对于第i个目标或指标的打分;n为专家总数。根据专家打分结果,所建立的指标体系及其权重详见表1。

表1 婺源县耕地占补平衡实施效果的评价指标体系及其权重

2.2 耕地占补平衡实施效果评价方法

2.2.1 评价指标的标准化

根据可持续发展理论、资源环境综合承载力和土地综合效益等理论[7],结合婺源县的实际情况,从耕地占补平衡的数量、质量、地形坡度、地类、耕作便利程度、人均耕地面积等6个方面对婺源县耕地占补平衡情况进行评价。同时,根据各种地类、质量、坡度、耕作便利程度地块的粮食产能情况,对评价得分进行修正评价。评价公式:

式中:Ki为耕地占补平衡各评价指标的标准化得分,B为补充耕地面积,Z为占用耕地面积,λi为各评价指标的修正系数。

耕地占补平衡质量修正系数λ2:婺源县耕地质量利用等别分布在7~13等,根据原国土资源部的调查数据,7~13等地667 m2的粮食产量依次为510、470、430、390、350、310、270 kg。根据各等别耕地的产能,测算7~13等耕地占补平衡质量修正系数依次为1、0.92、0.84、0.76、0.69、0.61和0.53。

耕地占补平衡地类修正系数λ3:根据原国土资源部的调查数据,水田667 m2的粮食产量平均为500 kg,稻谷价格按2.5元·kg-1计,旱地667 m2的油菜产量平均为125 kg,菜油价格按5元·kg-1计,根据水田和旱地的经济效益,在水田的基数上,测算出旱地的修正系数为0.5。

耕地占补平衡坡度修正系数λ4:婺源县坡度大的耕地大多位于山谷、山脚下,耕地地力条件差,灌溉排水设施不完善,光照时间不足,粮食产能低。据统计,1~5级坡度667 m2的粮食产能依次为750、600、500、400、300 kg,相应地,2~5级坡度的修正系数依次为0.80、0.67、0.53、0.40。

耕作便利程度修正系数λ5:新增建设占用耕地大多在城镇周边或交通沿线,耕作便利,农民耕种积极性高;而补充耕地大多位于山谷、山脚的生地,交通不便,耕作便利程度低,农户耕种的积极性不高,故补充耕地面积的耕种便利程度在占用耕地的基础上修正,修正系数取值0.8。

2.2.2 耕地占补平衡实施效果评价模型

耕地占补平衡实施效果评价公式:

式中:A为耕地占补平衡实施效果的综合得分;β为人均耕地面积修正系数,用于衡量县域人均耕地稀缺程度,江西省人均耕地面积697.02 m2,婺源县人均耕地面积620.31 m2,取值0.93。综合得分越高,说明实施效果越好;反之,说明实施效果越差。按综合得分划分为4个层次:0≤A<1,为不可持续;1≤A<2,为基本可持续;2≤A<5,为较可持续;A≥5时,为稳定可持续。

2.2.3 评价结果

计算婺源县2011—2015年各年度耕地占补平衡实施效果的评价得分(表2)。2011—2015年,婺源县耕地占补平衡实施效果评价得分呈下降趋势,“十二五”期间的平均得分为2.33,较可持续。但从得分趋势看,婺源县耕地占补平衡实施呈现不可持续的发展态势。

表2 婺源县耕地占补平衡实施效果评价得分

3 小结与建议

3.1 小结

以江西省婺源县为研究区域,采用定量与定性相结合的方法在县域尺度上对当地2011—2015年耕地占补平衡的实施效果进行评价。

2011—2015年,婺源县耕地占补平衡在数量上达到了“占一补一”的要求。2011—2015年婺源县新增建设用地占用耕地面积为173.60 hm2,年均占用耕地面积34.72 hm2;新补充耕地面积为489.49 hm2,年均补充耕地面积97.90 hm2。

2011—2015年,婺源县占用耕地和补充耕地在质量上差异较大,存在“占优补劣”现象,占水田补旱地。新增建设用地占用水田的比例较大,这不利于耕地占补平衡的可持续性。但从2011—2015年的总体发展趋势上看,补充的水田数量呈上升趋势,补充的旱地数量则呈下降趋势,总体趋势有好转。

2011—2015年,婺源县共补充新增耕地489.49 hm2,其中依靠土地开发补充的耕地面积高达464.84 hm2。过度依赖土地开发来补充耕地将会面临后备资源不足、补充耕地压力增大的问题。以单一的项目形式来补充耕地,不利于耕地占补平衡的可持续性。

3.2 建议

控制新增建设用地。新增建设用地不占少占耕地,尤其是优质耕地。建议盘活存量建设用地,改造闲置低效用地,集约利用现有建设用地。

拓宽补充耕地的渠道,转变耕地补充方式,多来源途径、多资金渠道补充耕地。适时调整耕地占补平衡落实方向,改变以往以土地开发为主的耕地补充策略,将补充耕地的形式向空心村和废弃矿山复垦方向调整。

加强监管力度,狠抓补充耕地项目的实施。确保补充耕地数量和质量双达标,补充数量和质量相当的耕地。

规范实施耕地异地占补平衡,完善补充耕地交易制度,更好地发挥市场的资源配置作用,调动后备资源丰富的地方开发耕地后备资源的积极性。

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