京津冀晋重点监控用水单位监督管理工作浅析

□安会静 李春丽

海河流域以不足全国0.7%的水资源，承载着全国约8%的人口、6%的粮食生产和10%的GDP，水资源紧缺，人均水资源占有量严重不足，节水优先是首要任务，流域水行政主管部门结合国家节水行动方案和节水型社会建设，不断强化对重点监控用水单位的监督管理，取得了较大成效，但由于流域内各省市自治区水资源情况、经济发展状况不同，仍存在一些问题，其监管方式需要开展进一步的探索。提出合理性意见与建议，为海河流域重点监控用水单位监督管理提供技术支撑。

1.国家重点监控用水单位监督管理背景

重点监控用水单位是水资源监督管理的重要领域，2016年，水利部组织编制《国家重点监控用水单位名录（第一批）》，名录包含800家用水单位；2020年7月，水利部公布最新国家级重点监控用水单位名录，旨在贯彻节水优先方针，落实《国家节水行动方案》，强化节约用水监管，抑制不合理用水需求，全面提高用水效率。最新名录涉及1489个用水单位，其中北京市25个、天津市37个、河北省61个，选取原则为年用水量50万m3及以上的全部工业和服务业用水单位，具有专业管理机构的大型灌区、5万亩以上重点中型灌区，以及华北地下水超采治理区年用水量1万m3及以上的全部工业企业用水单位。

2.京津冀晋重点监控用水单位监督管理现状

2.1 组织机构

目前，北京市、天津市、河北省和山西省水行政主管部门均已完成机构改革，其中北京市、河北省和山西省成立了独立的职能处室；北京市和天津市水行政主管部门下设了直属的事业单位作为技术支撑单位。京津冀晋节水管理机构详见表1。

表1 京津冀晋节水管理机构一览表

表2 取用水监督管理地方法规

表3 省级重点监控用水单位名录印发情况表

2.2 地方法规及规范性文件

海河流域水资源严重短缺，流域内各省市均建立了节约用水工作规章制度，达到了节约用水专门法规文件的全覆盖，形成了节约用水管理有据可依的有利局面，部分省市实现了有法可依。京津冀晋水资源与节水监督管理地方法规详见表2。

2.3 地方名录建设情况

经现场调研和资料收集确定，北京市、天津市、河北省3省市正式以文件印发省级重点监控用水单位名录，印发情况详见表3。

山西省建立了省级重点监控用水单位名录，共计363家，其中国家水资源监控能力建设一期项目中实现293家重点监控用水单位的在线监测，包括29家国家重点监控用水单位和264家省级重点监控用水单位；国家水资源监控能力建设二期项目又新增7省级重点监控用水单位。截止目前，国家、省级重点监控用水单位名录内单位已全部接入山西省水资源信息管理系统，300户接入国家水资源信息管理系统。

2.4 日常监督管理情况

2016—2017 年，河北省、北京市、天津市、山西省相继开展水资源税改革试点，采取水资源费改税方式。目前4省市的重点监控用水单位监督管理工作，主要以取水许可、计划用水审批和水资源费收取为抓手，监督管理的主体是县级水行政主管部门，监督管理的主要内容是取用水量核准，主要监督管理手段是省级、地市级和县级水资源管理平台以及人工查验。总体上看，京津冀晋4省市重点监控用水单位监督管理主要体现在取水量审批、用水计划下达、水资源费征收、水资源税取用水量核准、用水户取用水量监测，监督管理内容和形式还都围绕取用水量展开，而重点监控用水单位监督管理除了要关注取用水量外，更重要的是要对用水单位的用水效率进行监督管理，推动用水单位淘汰落后设备、工艺、技术等，提高用水效率，建设节水型单位。

为深入贯彻“节水优先”方针，积极践行水利改革发展总基调，海委于2019年开展了海河流域国家重点监控用水单位监督管理工作，按照行业全覆盖、省级行政区全覆盖的原则，选取了28家典型重点监控用水单位，涉及学校、公用事业、化工、造纸、采矿、钢铁、发电、供水等行业，对其取用水管理工作进行现场监督检查；2020年积极利用蓝信等网络通讯手段，对重点监控用水单位监督管理进行了动态追踪，系统梳理了重点监控用水单位管理问题清单，形成了问题台账，为落实最严格水资源管理制度打好坚实基础。

3.存在问题

3.1 重点监控用水单位监督管理主体错位

重点监控用水单位监督管理涉及水利、发改、规划、市场监督、城建、环保、农业、宣传、教育、税务等诸多政府部门参与，才能形成监督管理合力，是一项需要长期坚持、全社会共建的复杂系统工程。目前仅依靠水利一个部门，难以协调诸多政府部门，同时机构改革后水利部门的职责使其更加缺少对重点监控用水单位监管的强有力手段，因此，当前重点监控用水单位监督管理工作难以更加深入、高效有效开展。

3.2 取用水计量在线监测系统运行维护缺位

目前，取用水计量在线监测设施为国家和省级水资源监控系统建设，属于政府投资，建设时重点监控单位只是提供安装场地，建设过程中并未参与，工程完成后固定资产属于政府，大部分重点监控单位对该设备无运行维护措施。同时，部分省份并未落实水资源监控系统运行维护经费和责任单位，有些监控单位取用水仍采用原有计量设施设备进行人工核准，水资源监控系统未被正式使用。

3.3 重点监控用水单位节约用水管理制度不健全

绝大部分重点监控用水单位节约用水的管理制度尚不健全，取用水计量设备台账尚不规范，用水计量设施尚未实现三级计量全覆盖，用水信息分散缺乏统筹，取用水信息统计指标、操作规程等缺乏权威的标准，节水台账不够清楚全面；先进节约用水技术、工艺和设备应用缺乏交流推广，信息相对闭塞；管理人员缺乏全面、系统、专业、规范的培训，管理水平和专业程度有待提高。

3.4 重点监控用水单位节约用水内生动力不足

保障水资源安全，就是要充分发挥政府作用和市场机制。目前水价整体偏低，尤其是地下水价格几乎零成本，不能突出反应水资源的稀缺程度，客观上压低了供水成本，导致价格杠杆作用发挥不够充分，难以激发重点监控用水单位的自主节水投入和创新意识。同时，财税的引导和激励政策还不够完善，致使节水内生动力不足。

3.5 节水宣传教育需进一步深化

水资源保护与节约的宣传、教育以及社会公众的参与式管理，目前已成为节水型社会建设的重要内容，各级人民政府和水行政主管部门也将其作为工作重点，但节水型社会建设宣传的广度和深度还不够，公众对于水资源的忧患意识、节水意识不强，没有形成良好的用水观念和用水习惯，水资源损失、消耗和污染的现象仍很普遍，节水的宣传教育还需进一步深化。

3.6 管理重心需进一步下沉

目前，从京津冀晋的取用水监管模式来看，部分地区仍然存在着“上热、中温、下冷”的情况，个别地区特别是县级水行政主管部门受困于人员、资金、设备等客观原因对取用水户的监管存在漏洞，没有行成有效的监管链条，导致部分取用水户钻空子，出现偷采地下水、超量取水、违规排水等现象。

4.意见与建议

4.1 强化政府的主体责任

明确各级人民政府对重点监控用水单位的监督管理责任，建立由省级有关部门负责人参加的节约用水工作协调机制，定期研究解决节约用水的重大战略、重要规划和政策措施等，加强对节约用水工作的协调推动。市、县级人民政府是节约用水工作的责任主体，应成立领导小组，完善工作机制，抓好各项任务落实。省级政府有关部门按照职责分工，加大指导支持力度，及时解决工作中存在的问题，督导行业节水工作，形成节水强大合力。

4.2 完善重点监控用水单位取用水计量监控

各级水行政主管部门应完善以国控水资源监控平台为依托的取用水远程监控系统建设，在实现对重点监控用水单位一级计量设施全面监控的同时，应当对其主要用水设备、生产工艺用水量、水消耗情况、水循环利用率、用水效率等内容进行监督管理，完善重点监控用水单位取用水统计监督管理体系建设，定时对重点用水单位的计量设施进行校核、对其用水情况进行抽查，保证监测数据真实可靠、及时报送，同时发布重点用水单位监控数据信息。

4.3 强化重点监控用水单位用水精细化管理

各重点监控用水单位应根据历年用水经验，科学编制年度用水计划申请，水行政主管部门严格审核用水计划申请，尽可能使用水计划贴近实际，避免出现平摊年度用水量的现象。各重点监控用水单位应将用水计划指标应当分解落实到主要用水部门，实行用水独立计量核算。依法依规配齐和管理用水计量器具，建立完善、规范的用水台账。鼓励建立用水实时监控平台，加强用水总量控制和用水效率评估。

4.4 积极推进重点监控用水单位节水改造

各重点监控用水单位应大力推广使用节水设备和器具，淘汰不符合节水标准的用水设备和器具。积极推广应用水压调控技术、绿地高效节水灌溉技术。节水改造应列入用水单位发展规划和维修改造计划，将节水改造资金纳入企业预算，保证资金投入。

4.5 加强节约用水宣传教育

加强国情、水情教育，把水资源保护与节约知识逐步纳入国家宣传、国民素质教育和中小学教育范畴，在人员密集场所设立永久性节水公益广告，拍摄节水专题片，在电视台开设节水宣传栏目，做好“世界水日”、“中国水周”、全国城市节水宣传周等节水主题的宣传活动，让科学的节水观念深入人心。开展节水教育进校园、进课堂活动，以大中小学、幼儿园等各级学校为载体，让科学的节水知识从小学起。

4.6 严格节约用水监督考核

建议水行政主管部门加强对重点监控用水单位的，定期开展检查并重点抽查工作，督促整改检查中发现的问题，按时上报月度、季度、年度取用水报表和管网漏损情况等，保证不超标取水、不违法取水。同时，还应严格实行节水考核，将节水考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据；对政策落实不力、考核结果较差的地方，采取约谈、通报等措施予以督促整改；对因盲目决策和渎职、失职造成水资源浪费等不良后果的相关责任人，依法依纪严格追究相关责任。

4.7 建立健全节水激励和约束机制

水是公共资源，要充分发挥政府的作用，建议建立与水资源保护与节约相关的财政激励政策、税收优惠政策和金融支持政策。积极发挥财政职能作用，将节水相关项目作为公共财政投入的重点领域；落实节水税收优惠政策，对符合条件的节水相关项目、节水效果突出的企业给予相应的税收优惠；促进节水的投融资政策，鼓励银行等金融机构对节水相关项目优先给予贷款支持。

4.8 细化监管单元

取用水户的监管模式可效仿“社区网格化”管理模式，将管理重心明确下沉到县级水行政主管部门，并根据省市相关制度要求，赋予行政处罚权力，对于项目的取、用、退水及节水等方面进行刚性约束。在此基础上加大动态监管力度，实行跨区域“飞检”，对于抽查不合格的取用水户进行处罚以增强震慑力。对于落实监管不到位的水行政主管部门加大追责问责力度。