财政支持科技创新经验及启示

陈秀秀　庄小将

[提要] 科技创新是推动区域发展的重要因素之一，它存在的公共产品性、外部性和不确定性在一定程度上限制了企业技术创新的积极性。本文通过国内外就科创专项、科创人才、科创金融等方面的经验研究，最终得到丰富财政支持投入方式、构建政府引导市场驱动的金融服务体系、重视科技间接税收优惠政策等经验启示。

关键词：财政支持;科技创新;科创专项;科创人才;科创金融

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2019年11月7日

一、国外财政支持科技创新的经验研究

（一）科创专项扶持。为了占领科技的制高点，引导重点产业发展，各国均发布了科技创新的战略政策。英国伦敦在2011年发布了《促进增长的创新研究战略》，包含推进科技创新的一系列方法与措施，试图让英国在世界上保持着在科创领域的领导地位。以色列推出了《纳米技术：以色列的国家战略》，不仅考察了纳米技术的国内外发展进程，同时还分析了相关领域的资源分配。2011年加拿大政府启动了《数字经济战略》，目的在于促进产业对信息通讯技术的使用，加强对数字技术的开发，促进数字产品的推广。德国政府颁布两部中小企业“解除法”，旨在为中小企业创新提供充分的资金支持，将中小企业的创新资助纳入到“中小企业重要创新计划”中，同时还为中小企业设立风险投资基金，帮助其解决融资难的问题。加拿大政府在2011～2013年这两年间，向信息通讯技术投入8，000万加元，向数字技能开发领域投入6，000万加元，并且每年拨款1亿加元用于数字产品展销，2014年向“汽车创新基金”拨款5亿加元，用于进行汽车技术相关的战略性、大型的研发项目。为了增加创新产品的市场需求，政府可以向科技公司进行专项采购，并指导企业创新发展，促进企业创新产品的产出。美国硅谷为了维护国防的需要，让一些初创的高科技公司发展壮大，晶体管出现供不应求的现状，美国的航天事业发展迎来了高峰期，美国政府在硅谷高科技公司的大量采购，让硅谷的科技公司的发展出现了前所未有的机遇，其科技的技术与效率也大大提高。

（二）科创人才支持。为了继续培养科研的后备力量，各国均实施了相关的政策来支持青年科创项目。英国政府在激励年轻人科技创新上发挥了重要的作用，通过实施“教学公司”和“青年展望”等项目，为青年搭建有效的科创平台，加快科创知识的普及，在此过程中发挥科研机构与高校的优势来帮助知识技术的转移，帮助科研人员参与到科技创新的活动中来。德国还组织各类针对年轻人的职业教育培训来提升其科创知识水平，启动专业的人才门户网站，出台多种激励政策吸引国际化专业人才。加拿大实施了科学家项目，给全世界顶尖的科研人员提供了丰厚的条件。据了解，加拿大政府在此项目上每年投资约3亿美元，来吸引他们来加拿大进行科学研究。英国有很浓厚的创新创业文化，由高校、研究所、政府、企业等共同参与的科技论坛、创新活动、创业聚会等交流平台经常开展，形成了多个开放的、综合的创新创业圈子，为科创人才营造了良好的科学文化氛围，促进了应该经济和文化的发展。

（三）科创金融服务。政府财政支持对高新技术产业发展起到了极大的促进作用。美国的硅谷，联邦政府通过制定法律法规对地方研究活动实行直接资助来提高其科技发展的积极性。除了联邦政府以外，地方政府也会对高科技创新企业提供额外的贷款资助或贷款担保。英国则提供了创业贷款项目用来帮助前期资金不足的高科技企业解决资金问题，帮助初创企业的成立。伦敦设立市长资金，提供新知识的培训，相关的培训人才可以享受一定程度的税负减免。英国自2011年开始降低企业所得税，小规模企业的利润税率下降到20%，预计在G20集团中英国实行的是最低的企业税率。在美国硅谷，活跃着大量的创业基金，这些基金为硅谷高科技的发展提供了充足的资金资助，极大地促进高科技企业的发展。英国伦敦设立了不同层次的基金，成为了欧洲风险投资的最佳场所。芬兰在科技方面的风险投资基金是国家研究与发展基金，主要侧重高科技的开发产业，重点支持中小型技术公司、研发以及成果转化活动，取得后的收益主要用于進一步扩大投资。德国大多数银行是以混合业为主，对于科技支持力度很大，政府为了发挥银行在创新产业方面建立了机制成熟且完善的信用担保体系，降低了银行参与创新产业中的风险，德国银行就是一家混业经营为主的银行，德国政府建立了较完善的信用担保体系来发挥银行对科技企业的支持。

二、国内财政支持科技创新的经验研究

科技创新是我国实施创新驱动发展战略的核心要点，需要给予特别的重视。在此战略下对于创新支持的力度必须力挺，科技领域是我国财政支出的重要领域。根据资料显示，截至2018年，我国在科技创新方面财政支出达1.97万亿元，同过去相比科技创新的财政支出大幅度增长。2013年科技创新的支出占GDP的比例为2.08%，而2018年就有2.18%。截至2018年，我国针对科技创新领域的税收优惠政策已经建立完成，并起到非常明显的效果。目前，进一步针对财政支持科技创新的改革主要表现在科研资金管理上的改革，深化政府的放管服，推进信用体系与科研管理的相融。对于高新技术企业来说，企业所得税享受15%的税率政策，且经过严格审核通过满足条件所付出的研发费用可以在企业所得税汇算清缴中以75%加计扣除，加上2016年5月份施行的“营改增”，让高新技术企业可以通过税务筹划进一步进行税收减负。引导社会资本也开始参与到相关投资项目中，共约有237亿元的社会资本金应用于创新科技领域，用来支持企业创新和科技成果转移转化。

（一）科创专项扶持。国家重大科技专项是我国发展的关键，为了实现国家战略目标必须加强国家重大科技专项的投入，选择若干具有重大战略的产品以及关键性技术，通过资源整合突破核心技术，最终实现以局部的科技发展带动跨越式的生产力的发展，并填补我国的战略空白。在重大科创专项的资金支持方面，我国各地区都能够坚持多元化原则，包括各区、县政府配套资金还有单位自筹资金以及其他渠道获得的资金;在项目的遴选方面，坚持集中财力、突出重点的原则，加大实现创新驱动、转型发展比较薄弱的环节;在管理方面，实行单独核算、专款专用、实行监督、成绩评价来提高专用资金的效益发挥最大化。江苏苏州引入市场发现机制，在合理建立多来源渠道发现项目，充分利用市场发挥作用，具有一定的借鉴意义。在监督管理上，重大科创专项要接受财政局、市科委、市发改委、牵头组织与项目承担单位的共同监督管理。上海形成了《〈上海中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）〉若干配套政策》（沪府[2006]5号），深圳市颁布了《深圳国家自主创新示范区发展规划纲要（2015-2020）》，苏州市委市政府正式印发《关于打造产业科技创新高地的若干措施》，无锡市颁布《无锡市关于加快实施创新驱动核心战略的若干政策措施（2017-2020）》，南京市人民政府印发了《关于深化创新名城建设提升创新首位度的若干政策措施》，常州市委、市政府颁布了《关于增强自主创新能力建设创新型城市的决定》。国内发达地区通过一系列制度来保障科创专项的扶持。

（二）科创人才支持。区域发展的基础和原动力来源于人才，建设具有一定规模的高素质人才队伍，发展形成具有中国特色的国际化人才高地就变成科创发展的重要议题之一。目前，各政府也结合当地经济发展和产业结构的状况出台了相应的财政科技人才政策，按照政策颁布的行政等级来划分，有国家级的“千人计划”、省级高层次人才计划以及市级领军人才计划。具体的人才服务政策资助方式也是多种多样的，主要包括直接的一次性资金奖励、房租补贴、社会保障、户籍及子女教育等服务。北京启动了“中关村高聚工程”、“雏鹰人才工程”以及海归人才计划，旨在培养培育一批具有国际影响力的领军型企业和一个高端领军人才队伍。上海设立了上海领军人才计划。深圳设立了海外高层次人才的“孔雀计划”，对留学回国人员分设A、B、C三类分别给予相应的人才资助政策。苏州高新区设立了《姑苏创新创业领军人才计划》、海外高层次人才引进工程。无锡市设立了“太湖人才计划”，对带技术项目来无锡创新创业的团队，给予300万～1，000万元的项目资金支持。南京市设立了“345”海外高层次人才引进计划颁布了《南京市关于优化升级“创业南京”英才计划的实施细则》。

（三）科创金融服务。由于科技创新具有不确定的特性，让科技创新的风险增加，导致高新技术企业面临“融资难”问题，为了解决这一问题，我国大部分地区会根据所属地区经济社会发展和产业结构调整的需要，颁布实施相应的金融服务政策。深圳在金融服务方面注重借助政府资本撬动民间力量盘活金融服务，其主要体现在创业投资机构服务上实现天使投资支持资金补贴与创业投资支持资金补贴两手抓;在新产品与新技术推广应用和中小科技型企业承接重大建设工程项目上赋予了较大力度的金融支持，一方面使技术理论成果的转化和新产品得到推广;另一方面通过将企业的技术和产品转化成资金流，也推动了企业自身的发展强大，构成了一个很好的良性循环。上海更注重依靠政府的强大力量引导建立金融平台，特别是在保险机构服务和创业投资机构服务方面，年度最高可获得补贴达到500万元。此外，在金融服务建设方面，上海在科技融资服务平台、科技支行、保险机构服务和创业投资机构服务方面都给予了很大的财政引导政策。苏州高新区重点关注省级相关配套政策，积极引导资金专项用于支持创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，而且在这样的基础上提出相关的补充性和针对性的政策。无锡市整合政策、资金、人才等资源，按照企业发展的初创期、成长期、成熟期提供配套的支持，加快科技成果转化，形成多种金融工具并举的现代化金融服务体系。南京市出台了《关于加快科技金融体系建设促进科技创新创业的若干意见》，“融资难、融资贵”问题得到有效缓解。常州市人民政府颁布了《关于促进科技金融结合加快科技型企业发展的若干意见》，拓展新型贷款业务，拓宽科技保险补贴专项资金支持范围。

三、财政支持科技创新经验启示

（一）丰富财政支持投入方式。财政支持的方式选择需要根据实际情况，政策目标功能的不同，实施不同的扶持方式，因此需要构建“投资-贷款-保险-奖励-补贴”五位一体的财政科技投入体系，让财政支持科技创新的形式变得多样化。财政补贴主要用在国家、省、市扶持政策的配套、对重点产业、重大专项、人才计划和企业的扶持以及对部分功能类项目的支持;以引导基金为代表的投资类方式主要用于高科技产业的各个环节，通过财政资金的功能导向作用，弥补科技创新链条中存在的市场问题，通过创新融资服务平台，来解决中小创新企业融资难等专业难题;通过担保、奖励等方式降低间接融资门槛，鼓励企业直接融资，这样在防范金融风险的条件下，可以有效减轻企业融资难度。根据国外经验启示，在做好金融服务的同时，还需要充分利用政府采购在推动区域科技创新发展中便利，贯彻落实创新产品政府首购和订购政策。提高对创新產品采购的重视程度，积极鼓励政府各单位在使用财政性资金进行政府采购时，优先采购首次投放市场的创新产品，以此来提高区域企业自主创新的能力。构建各地政府科技部门互访机制，创建综合性或专题性科技政策论坛，使政府科技部门之间沟通和联系得到加强。

（二）构建政府引导市场驱动的金融服务体系。首先，要坚定政府引导、市场驱动的信念不动摇，将财政投入过渡为政府引导，避免大包大揽，防止越位代权，最大限度的发挥财政资金“四两拨千斤”杠杆撬动作用。以区域为立足点面向全国吸引子基金开展创新投资;在另一个层次上母基金管理人以市场化方式选择专业投资管理机构作为子基金管理人，在明确对应的权利、责任和收益分享机制的基础上，将政府引导基金以外的社会资本筹集落实到实处。其次，要坚持政府出资与社会资本同股同权、收益共享。在发挥政府、市场的双主体运作的同时，还需要进一步推进完善财政科技资金管理的机制，层层推进，按照“一个管理主体，一个申报平台，分片受理、权责明确”的总体思路推行管理。借用区域事中事后监管平台，整理归类资源，并且辅助以第三方评估及监管等机制，保证财政科技资金安全、有效地发挥出其作用，这样既简化了财政科技资金管理的程序提高了效率又保障了资金使用的公平性和合理性。

（三）重视科技税收优惠中的间接优惠政策。财政支持科技创新需要逐渐形成以间接优惠为主，直接优惠为辅的科技税收优惠体系。在税收优惠总体规模纳入税式支出预算管理的条件下，推动税务管理能力的提高，建立激励企业进行实质创新的间接式税基优惠体系，包括研发费用加计扣除、加速折旧、亏损结转、投资抵免、科研开发准备金税前列支等优惠方法;同时，通过低税率与税额减免等方式，辅助以科创成果激励为导向的直接式税率优惠。

政府部门需要充分发挥税收的激励作用，在税收激励的内容和方式上进行创新和调整。第一，提出的税收政策要有利于帮助消化科技自主创新中遇到的实际难题。要注意促进研究开发投入和科技成果转化、鼓励科技人才培养和科研队伍的稳定才是科技税收政策的重点。第二，合理使用税收激励的方法，达到由直接优惠为主向以间接优惠为主的转变效果。税收直接优惠的主要表现是对企业最终经营成果进行减税免税。第三，在生命周期方面，由于科技自主创新产品的科技更新速度很快，因此所制定的税收激励政策应根据科技发展水平适时做出一定的改变。

主要参考文献：

[1]王晴.财政投入支持科技创新的问题与优化[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2014.27（1）.

[2]聂颖.中国支持科技创新的财政政策研究[D].辽宁大学，2011.

[3]孙晓峰.自主创新财政支持的理论基础与政策选择[J].财经问题研究，2008（6）.