治理现代化视角下的城市公共安全风险治理研究

曹惠民

(中国矿业大学 公共管理学院， 江苏 徐州 221116)

一、城市公共安全风险治理的现实需要与研究现状

随着我国经济、社会发展的深刻变革，人们对安全的需求越来越强烈。自从乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)提出“风险社会”概念以来(1)Beck U，Lash S，Wynne B， Risk Society：Towards a New Modernity，London：Sage，1992，pp.45-92.，人们对风险的研究和探讨就一直在持续，这也促进了人们对现代化过程的反思。风险已经嵌入到经济社会发展的全过程中，如何有效推进城市公共安全风险治理体系构建和治理能力培育就成为一个重要的理论和实践问题。2014年，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”，强调要坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路(2)习近平：《坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路》，2014年4月16日， http://cpc.people.com.cn/n/2014/0416/c64094-24900492.html, 2019年10月16日。，此后包括城市公共安全在内的安全问题逐渐成为党和政府关注的一个重点领域。中央政治局的集体学习内容在某种程度上反映了我国国家治理体系调整和改革的重点，具有明确的导向性。2014、2015和2019三年，中央政治局分别就维护国家安全和社会安定、健全公共安全体系、应急管理体系和能力建设进行了集体学习。此外还有针对特定领域风险的集体学习，比如大数据(数据安全)、人工智能(技术安全)和金融风险等。多次中央政治局集体学习的主题和内容都与公共安全或风险治理有关，这充分凸显了党和国家的领导层对该议题的重视和关切。与安全和风险议题密切相关的集体学习是习近平总书记“总体国家安全观”的落实和深化，同时也从顶层设计和战略层面为我国的城市公共安全风险治理创新提出了政策指引。

党的十九届四中全会做出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(3)习近平：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年11月5日，http:www.xinhuanet.compolitics2019-1105c_1125195786.htm，2019年12月27日。。该决定明确指出“坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。该决定也为我国城市公共安全治理体系更新提出了总体要求和政策设想。其中第九部分指出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全，提出了“健全公共安全体制机制”的总任务，同时也明确了“完善国家安全体系”的总目标。这必将成为我国城市公共安全治理机制创新和探索的纲领性指引。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，城市公共安全治理相关的政策探索也将依据“四个治理”原则进行实践尝试。在此背景下，如何有效推进城市公共安全风险治理创新，实现城市公共安全治理体系和治理能力现代化就成为一个急需回应的现实议题。习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习应急管理体系和能力现代化问题时提出了“四个精准”(4)2019年11月，中央政治局第十九次集体学习时，习近平总书记针对我国应急管理体系和能力现代化提出了“精准治理”的要求：预警发布要精准，抢险救援要精准，恢复重建要精准，监管执法要精准。的总要求，党中央对城市公共安全风险的精准治理要求更加明确。对风险的生成和发展规律的研究是风险精准治理的重要前提和基础性条件，风险的精准识别和精细化研究也是城市公共安全治理绩效的重要保障。城市公共安全风险应急响应要快速，也要强化绩效导向下的城市公共安全治理机制的整合。精准是绩效的重要前提和条件，绩效则是精准的目的和归宿。精准治理和绩效改进已经成为新时期我国城市公共安全风险治理机制创新的两个基本诉求。

面对频发的城市公共安全事件和事故，我们必须认真回应两个问题：第一，这些事件和事故是否具有可治理性？第二，如何提升风险治理的绩效？“可治理性”主要针对的是风险的生成和发展，而治理绩效则主要针对风险治理过程中诸多资源和权力等要素的整合。城市公共安全风险治理体系和治理能力现代化不能囿于传统的基于管理导向的应急处置和快速响应，要强化基于风险自身生成和发展规律的现代城市公共安全治理体系和治理能力的研究，提出城市公共安全风险治理机制创新的基本思路，为城市公共安全风险治理绩效的提升和公共安全治理体系和治理能力现代化提供理论支持。国外学者对于城市公共安全风险研究的切入点各不相同，多是结合具体的领域展开。Khushik等对地方政府减除自然灾害的绩效进行了研究(5)Khushik A G，Gilal M A，Mahesar S A，et al.，“Evaluation of Local Governance Performance in Dealing With Disaster Risk Reduction：Case Study of Three Ddmas of Sindh”，Mystic Thoughts-Research Journal of Sufism and Peace，Vol.1，No.1,2015.。针对城市公共安全风险系统的理论研究和探讨很少。Carlisle、Keith等对风险治理过程中不同利益相关者的角色和功能提出了新的思考(6)Carlisle Keith，Gruby Rebecca L,“Polycentric Systems of Governance：A Theoretical Model for the Commons”，Policy Studies Journal，Vol.47，No.4，2019.。在国内学术界，2000年以后城市公共安全与风险治理一直是研究热点。总体而言，学者们的研究碎片化特征比较明显，研究方向和内容也比较分散。已有的研究主要包括管理导向型与技术支持型两大类，关于风险自身规律的决策支持与管理创新的理论研究仍然比较少见，超越具体风险的决策支持类的研究较多。也有学者开始探讨城市公共安全风险的精细化治理(7)参见朱伟、刘梦婷：《城市公共安全风险综合治理路径探析》，《社会治理》2017年第2期；董幼鸿、魏筝：《城市公共安全风险治理精细化的内在要求与实现路径》，《广州大学学报》(社会科学版)2018年第6期。，但已有成果中对城市公共安全“精准和精细”治理的研究本质上依然是对管理手段和工具的制度安排问题的研究。与传统的管理对策建议性的研究相比，部分学者开始强调公共安全风险治理的技术范式(8)参见冯凯、徐志胜、王丽：《城市公共安全空间规划建模及可视化系统》，《哈尔滨工业大学学报》2009年第12期；喇娟娟、蒋葛夫：《城市公共安全应急管理信息系统评价模型》，《统计与决策》2009年第7期。，随着大数据和人工智能技术的兴起，学者们又将大数据和人工智能技术嵌入到城市公共安全风险治理过程中，探讨城市公共安全治理绩效的改进和提升(9)参见孙粤文：《大数据：现代城市公共安全治理的新策略》，《城市发展研究》2017年第2期；曹策俊、李从东、王玉：《大数据时代城市公共安全风险治理模式研究》，《城市发展研究》2017年第11期；夏一雪、韦凡、郭其云：《面向智慧城市的公共安全治理模式研究》，《中国安全生产科学技术》2016年第4期。。但是城市公共安全风险的技术范式研究对城市公共安全风险治理过程中人们复杂的行为和微妙的心理变化是很难解释和回应的，它的优势和短板都同样明显。也有学者聚焦治理机制、模式的创新研究，结合城市公共安全治理实践中的问题提出相应的治理机制和模式，这依然是一种理论面向的尝试(10)参见刘乃源：《整合式公共安全管理体系的参与途径与模式构建》，《湖北社会科学》2013年第10期。。与理论研究相比，实践面向的研究也是国内学者涉足较多的一个内容，此类研究多是问题导向型，主要针对城市公共安全治理过程中出现的问题、困境提出相应的对策建议(11)参见刘博：《特大型城市公共安全风险新动向及其应对》，《理论月刊》2018年第5期；胡尚全：《新兴风险下的城市社区共用安全治理研究》，《探索》2019年第2期；金磊：《城市公共安全与综合减灾须解决的九大问题》，《城市规划》2005年第6期；潘加军、张晓丹：《转型期我国城市公共安全体系的缺陷与重构》，《社会科学家》2004年第6期。。

从目前研究现状来看，就研究内容而言，多集中于政策制度和管理对策等方面，主要聚焦于风险外围的应急管理理论和相关的技术方法等。基于风险自身生成、发展规律的公共安全治理体系创新的研究则比较少。因此有必要对城市公共安全风险进行系统研究，城市公共安全风险自身生成、发展规律的研究应该成为城市公共安全风险治理现代化的理论依据。国家要从顶层设计上强化城市公共安全风险整体性治理的战略和相应的制度设计、安排，以城市公共安全风险治理机制的系统整合为核心，突出城市公共安全治理的绩效取向。城市公共安全风险治理能力的现代化应该以资源和要素的整合为纽带，在政府的主导下，有目的地提升社会公众对于风险的认知能力、预控能力和应急处置能力等。本研究旨在丰富城市公共安全治理的理论体系，帮助人们正确理解城市公共安全治理“现代化”的内涵，促进城市公共安全治理绩效的提升，实现城市公共安全的中国之治。

二、“双要素模型”：城市公共安全风险的生发机理与治理机制

城市公共安全风险生成和发展规律的精准研究是科学构建城市公共安全治理体系和培育治理能力的理论基础，是城市公共安全风险治理绩效提升的前提。城市公共安全风险的预防预控，事后应急处置和恢复重建等工作都有赖于对风险自身的精准认识。就城市公共安全风险治理的实践来看，现在城市公共安全风险治理聚焦于以事件或事故为中心的应急处置和响应，基于风险的预防预控体系则存在较大的不足。就风险而言，虽然其载体和形态各异，但是它们几乎无一例外都包含两种类型的风险致因：源发性要素(12)源发性要素：指城市公共安全风险的直接致因，它直接影响和决定着城市公共安全风险的生成。一旦出现相关的诱因，风险随时都可能积聚爆发。与促发性要素(13)促发性要素：这类要素虽然不直接导致风险的爆发，但是却与源发性要素具有共生的特征。通常来讲，源发性的风险要素出现时，那些具有预防、预控作用的要素如果不能有效发挥其自身应有的作用甚至失灵，抑或相关的主体不作为或作为不当时，有关的决策、行为和选择就会成为风险扩散、恶化甚至升级的“促发性要素”。促发性要素不直接产生破坏力或伤害力，但是却从某种程度上“纵容”着城市公共安全风险的扩大和恶化，最终导致城市公共安全事件或事故的爆发。，简称“双要素驱动”，也就是说所有的城市公共安全风险都是源发性要素和促发性要素相互作用的结果。准确认识这两类要素对风险的精准治理以及风险治理绩效的改进具有极为重要的决策价值，这也是理解城市公共安全风险治理体系和治理能力的新视角。

(一)城市公共安全风险的概念界定

目前经济学、金融学和会计学等领域中的风险研究相对成熟，而社会学、管理学这些学科中的风险研究则处于“百家争鸣”的阶段。对于城市公共安全风险，目前学术界尚无确切概念。公共安全风险通常是对公共场域内人类社会所遭受的各种现实或潜在的威胁力、破坏力和伤害力之总称。根据风险在不同阶段积聚、发展的特征，我们可以将其分为内隐风险和外显风险。内隐风险一般处于酝酿期，不易被感知和察觉，但是它客观存在，而且处于一种隐性化的积聚状态，它与源发性要素有着天然的内在联系。外显风险指内隐风险所依托的平衡被打破时，呈现给社会或个体的某种现实的破坏、损害或伤害，它能被人直接感知和察觉，与促发性要素密切相关。内隐风险持续的时间以及它向外显风险(现实风险)转化的时机取决于人们的行为选择，同时也受到人们对风险的认知水平、预测能力以及管控能力等因素的影响。在一定的限度内，这种风险会以内隐化的形态持续积聚，一旦这种风险超越了人们对风险控制的限度，风险就会外显给社会。现实中，这种转化过程可能在瞬间完成。这种风险外显的过程与促发性要素密切相关。以驾车为例，越来越多的人在开车过程中接打电话，在特定的条件下(14)这里特定条件包括的内容较广泛，比如人自身驾驶车辆的技能，对周围环境的预判能力，以及在车辆行驶过程中的控制能力等。，开车接打电话可能没有引致现实风险，但是这种行为的潜在风险确实是客观存在，它属于内隐风险。一旦有不确定性的外力介入，打破这种暂时的平衡，内隐风险就会外显为现实的风险(车祸或其他事故)。

城市公共安全风险的治理过程本质上是政府与其他社会主体通过整合资源和权力，为社会公众提供公共安全产品和服务的过程。它是对整个社会系统应对风险能力的一种检验。为了准确理解城市公共安全风险治理绩效，我们可以从治理主体和治理过程两个角度去把握城市公共安全风险治理过程。从治理主体看：一是政府，尤其是地方政府在城市公共安全风险治理体系中起着基础性的领导作用(15)汪永成：《政府能力的结构分析》，《政治学研究》2004年第2期。。它是城市公共安全风险治理体系和治理能力现代化的核心，从战略和运作层面影响和制约着整个城市公共安全风险治理体系和治理能力的现代化过程。二是政府的行为相对人，包括创造风险的主体，也包括管控风险的主体。前者创造的是公共安全风险治理的负绩效，而后者的合作治理体现的则是城市公共安全风险治理的(正)绩效。从治理过程看，风险识别、风险预防预控、事后应急处置和恢复重建则构成城市公共安全治理能力的四个核心内容，这也是我国城市公共安全风险治理能力培育的关键。上述“两类主体-四种核心能力”共同构成了我国城市公共安全风险治理能力的“主轴”，它们是提升城市公共安全风险治理绩效的重要抓手。

(二)城市公共安全风险生发与治理关系模型

就城市公共安全风险治理体系而言，以应急处置和快速响应能力为基础的应急管理体系在多大程度上能够提升城市公共安全风险治理绩效，是一个值得商榷的问题。应急体系中也有预防预控机制，但是从本质上讲，应急处置的“事后”被动响应特征明显。之所以说它被动是因为风险已经对社会构成了现实的伤害或损害。治理现代化要求我们不能仅仅满足于应急处置和快速响应，城市公共安全风险治理的重心必须前移，构建以风险预防预控为中心的系统治理方案(16)汤啸天、李瑞昌：《我国应当建立“以风险为中心”的公共安全管理机制》，《上海政法学院学报》2017年第1期。。这种基于风险生发规律的预防预控机制旨在实现“通过可控因素的整合与利用达到规避不可控风险”的目标，它以“风险不对社会构成现实的伤害或损害”为最高的诉求。基于此，笔者提出了以“源发性要素和促发性要素”为基础的风险生发与治理关系模型，从理论上为城市公共安全风险的治理体系和治理能力的现代化提供支撑。

(图1) 城市公共安全风险生发与治理过程示意图

构建城市公共安全风险生发与治理关系模型之所以成为可能，是因为源发性要素和促发性要素是几乎所有公共安全风险的内核，风险就来自于这两类要素的耦合作用。它是回答“风险从何而来、如何实现有效治理”的一种理论解释模型。除了突发的自然灾害，很多社会领域的风险在最初的生成、酝酿阶段都具有可防控、可治理的特征。也就是说风险本可以通过治理策略的改进和行为调适去消解甚至避免。实践也证明，公共场域中的风险和不确定性与人的决策和选择密切相关。Ortwin Renn认为风险是人这一行为主体所“创造”和选择的(17)Ortwin Renn，Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World，London：Earthscan，2008.。当面对可能的风险和不确定性时，人们的决策及行为选择将直接影响着风险的发展和演化。除了人自身的自组织能力之外，城市公共安全风险的有效治理离不开政府与其他社会主体之间的合作治理。我们将风险自身的生发机理与城市公共安全治理机制有机结合起来，帮助人们理解风险生发机理与治理机制之间的关系(详见图1)。城市公共安全治理体系的构建和治理能力的培育应该以风险生成和发展的基本规律为中心，构建一个政府主导、其他社会主体协同参与的治理体系，全力培育以风险识别、风险预防预控以及事后应急处置和恢复重建为核心的风险治理能力。风险治理机制的顶层设计应该以风险为中心，强调通过可控因素的整合与利用去规避或控制诸多的风险或不确定性。注重风险的精准识别，强调事先的风险预防预控，通过风险的源头治理提升城市公共安全风险治理绩效。

1.城市公共安全风险的生发机理

城市公共安全风险生成和发展规律直接关系着城市公共安全风险的精准治理。公共场域内，所有的风险最初是可防控、可治理的，唐钧的研究也对社会公共安全领域风险的“可控性”与风险治理机制之间的关系进行了说明(18)唐钧：《社会公共安全的治理研究》，《中国人民大学学报》2018年第1期。。也就是说，事后的应急处置很重要，但是基于风险精准研究的源头治理和系统治理更重要，它为应对城市公共安全风险的精准施策提供了参考依据。诱发城市公共安全风险的因素多种多样，但是从性质上分只是包括两类：源发性要素和促发性要素。几乎所有的城市公共安全风险事件或事故都是这两类要素耦合的结果。特定的风险因子在诱因刺激下会形成源发性要素，风险治理的主体如果因为不作为或作为不当而导致风险恶化或扩大化，这种不作为和乱作为就成为促发性要素。这两类要素相互耦合形成一个合力，该合力是否会引致具体的公共安全风险，取决于维持秩序(规则)的力量与破坏秩序(规则)的力量之间的此消彼长和动态平衡。如果维持系统稳定和秩序的力量不足以抑制甚至抵消破坏力量时，就会形成对城市的破坏力，进而作用于城市所有的一切，包括公众、基础设施和环境等都会成为破坏力或伤害力施加的对象。图1所示的模型中，源发性要素和促发性要素及其相互作用应该成为理解城市公共安全风险的一把“钥匙”，如果抛开这两类要素，城市公共安全风险治理就成了舍本逐末之举，治标不治本也就成为必然。

源发性要素与促发性要素的相互耦合所产生的风险一旦形成，就会直接作用于整个城市。风险本身与城市(包括公众、基础设施和环境)之间又有一定的张力。当风险形成初期，其实是以潜在风险的形式存在，处于内隐状态，它不会对城市既有秩序构成现实的破坏或损害，这种风险不会呈现给整个社会，但是风险却是客观存在并在不断积聚，因为城市自身有一定的自我调适能力，所以社会公众无法直接感知它。例如，当工厂非法向江河湖泊排放污水时，市民无法第一时间感受其可能带来的伤害，但是风险客观存在。反之，如果风险超出了城市的承受力，在特定诱因的刺激下，这种内隐化的风险就会外显给整个城市，此时，社会公众就可以明确感知到风险及其带来的伤害、损失。城市公共安全风险由内隐状态向外显状态转化的过程考验着整个城市的风险治理体系与治理能力，特别的是风险的预防预控和应急处置能力。针对风险生成和发展规律的探讨，为城市公共安全风险治理体系和治理能力现代化提供了新的学理基础，它对城市公共安全风险治理的整个过程都具有重要的决策参考价值。

2.城市公共安全风险治理机制的构成

公共安全风险精准研究为城市公共安全风险治理体系构建和治理能力培育提供了学理基础。城市公共安全风险治理体系的构建必须坚持整体治理的基本原则(19)高小平：《整体性治理与应急管理：新的冲突与解决方案》，《公共管理与政策评论》2018年第6期。。城市公共安全风险治理体系现代化需要政府充分发挥其主导作用，这种主导作用主要体现在决策和领导上。政府要加强对城市公共安全治理的决策和领导能力，要从顶层设计上重构城市公共安全风险治理体系。政府要依托公共资源和公共权力配置，不断更新城市公共安全治理的制度安排：具体工作应该以下面的几个关键制度为重点：(1)公众参与的平台和相关的制度保障体系；(2)不同主体之间的沟通和协商的制度体系；(3)风险治理的评估与问责机制等。在政府的主导下形成一套相互配合、相互影响的治理机制，这构成了城市公共安全治理体系现代化的重要内核。这些政策制度体系之间的高效协同将极大地提升城市应对风险的能力，而且能够保持城市自身的稳定和有序。城市自组织和自适应能力的形成和维持恰恰是城市公共安全治理体系现代化的重要标志和体现。作为政府行为相对人，社会公众的行为具有双重属性，他们既是政府服务的对象，又是政府公共安全治理的合作伙伴。就城市公共安全风险而言，社会公众可能是政府的合作伙伴，同时也有可能是风险的源发性要素。因此，政府要积极引导社会公众，推动社会公众的风险教育。另外政府也要制定完善的法律和法规体系，有效规范和约束不同主体的行为，提升公众对于风险的识别能力和应急处置能力，逐步强化社会成员自身的自组织能力，将城市公共安全风险控制在萌芽状态，提升政府和社会公众合作治理的绩效。

不同类型的风险对治理能力有不同的要求。公共安全风险从初期的酝酿到后期的爆发，不同阶段对人类应对能力的要求是不同的。如果政府针对公共安全风险治理的重心前移(20)张欢、王晔安：《底线思维与防范化解社会稳定风险》，《中国特色社会主义研究》2019年第2期。，城市公共安全风险治理能力培育的重心也应该前移。就整个城市的公共安全风险链而言，风险识别能力、预防预控能力、事后应急处置能力和恢复重建能力构成城市公共安全风险治理能力的核心内容。政府要统筹这四种能力，重视应急体系，但是要更加重视风险发生前的预防预控能力和风险识别能力的培育，这是避免隐性风险向现实风险转化的关键。城市公共安全风险治理能力培育的重心应该从传统的事后应急处置向前后两端(事先的风险识别、预防预控两个环节和应急处置后的恢复重建)延伸(21)童星：《中国应急管理的演化历程与当前趋势》，《公共管理与政策评论》2018年第6期。。事前的风险识别能力和预防预控能力尤为重要，因为它决定着人们是否能将风险控制在萌芽状态。风险识别能力主要来源于人类对风险的正确认知和预判，同时也受到风险识别技术的影响和制约，风险识别能力是人的主观认知能力和技术支持之间的有机统一。风险预防预控能力的培育需要在实践中有目的地进行，它需要三个基本条件：第一，要对城市公共安全风险的生成和发展规律进行精细化的分类研究；第二，要明确不同领域和行业内诱发风险的关键控制点；第三，有针对性地分配资源和要素，促进风险预防预控能力的持续提升。考虑到事后应急处置和恢复重建方面的研究相对成熟，也不是本文探讨的重点内容，此处就不再赘述。

政府要逐步构建以风险为中心的治理体系(22)董幼鸿：《新时代公共安全风险源头治理的路径选择与策略探讨——基于系统脆弱性理论框架分析》，《理论与改革》2018年第3期。，注重政府和其他社会主体之间的协商和合作，依托广大高校科研院所及各类智库以诱发风险的源发性要素和促发性要素为突破口，深入研究不同行业和领域内风险生成和发展的规律，为城市公共安全风险的精准治理提供智力支持。最终使得城市具有较强的维持系统稳定和可持续发展的自组织能力或自适应能力。

三、城市公共安全风险(事件或事故)的现实分析

城市公共安全风险的“双要素”与“城市公共安全治理体系和治理能力”具有天然的在内在关联。笔者期望通过城市公共安全风险的典型案例来直观地展示，帮助人们准确理解不同类型案例中的源发性要素和促发性要素，为城市公共安全风险治理机制的创新提供支持，同时也验证“双要素”对于治理体系创新和治理能力培育的重要价值。城市公共安全事件或事故是人们理解和感受城市公共安全风险治理体系和治理能力的最真实素材，对人们理解风险和治理(体系和能力)之间的逻辑具有指标性的意义。本文在选取案例时，主要考虑以下几个方面：第一，选取的是近期发生的社会焦点事件，人们易于理解事件背后的风险和不确定性；第二，能以本文的“双要素”模型解释和回应，进而辅助人们理解风险与治理之间的内在逻辑；第三，分类展示，能从不同角度为公共安全治理体系和治理能力现代化提供决策支持。

从风险自身的生成和发展规律看，不同领域的风险致因和规律具有差异性。自然灾害类风险，诸如地震、泥石流等，具有偶发性特征，但是城市公共场域内的风险几乎毫无例外地都具有一个逐步生成发展的过程，受到源发性要素的影响，风险就开始酝酿并不断积聚，如果风险不能被及时管控，受到促发性要素的影响和刺激，最初可控的风险就可能演变为不可控风险。因此，城市公共安全风险治理体系的设计必须有效回应这两类要素以及这两类要素的作用机制。为了使人们能够直观地理解两类要素和治理机制之间的关系，本文选取了三个案例，它们发生在三个不同的领域(23)这三个案例分别反映了我国经济社会转型过程中三个比较重要的方面：政府与企事业单位的风险治理机制、社会人际关系管理和政府自身管理，这三个角度基本涵盖了城市经济社会生活的诸多方面，同时又能体现所有风险共有的“基因”即源发性要素和促发性要素，能够验证和解释本文建构的双要素模型，有较强的代表性。，具有较强的典型性。选取的三个案例详见表1。

(表1) 近几年社会公众关注度高的城市公共安全事件简表(部分)(24)此表系笔者根据收集的相关案例整理而得。

1.长春长生公司疫苗案

政商关系或政企关系是我国国家治理体系中一个重要组成部分。城市所有从事经营的实体都是一个相对独立的风险责任主体，而政府则负有维持公共秩序，监督、干预企业生产经营风险的公共责任和义务。疫苗是一种特殊的公共产品，企业对疫苗的生产过程、产品质量或品质负有直接的主体责任。2018年的长春长生公司疫苗案就是一个企业未承担社会责任，政商关系失序的案例，该案件引起党和国家领导人的高度重视和关切(25)《习近平对吉林长春长生生物疫苗案件做出重要指示》，2018年7月23日，http:www.xinhuanet.compolitics2018-0723c_112316 6080.htm，2019年11月20日。。长生公司疫苗案是在信息不对称的情况下，企业忽视其应承担的社会责任而疯狂逐利的诉求与政府监管部门的监管漏洞(甚至是失职渎职)相互影响、相互作用而造成的一种城市公共安全风险。如果企业内部存在系统性风险的可能，政府就要通过严格的监管、审查、监督等手段去矫正企业的行为，防止风险持续积聚和扩大，政府的相关执法和监管部门要切实担负自己的职责，矫正企业自身过于注重逐利而忽视产品质量，背离其社会责任义务之倾向。如果说企业自身过分注重逐利而疏于企业内部的风险管控、忽视企业社会责任的履行是诱发该事件的源发性要素的话，那么政府监管的漏洞或者政府部门的失职、渎职行为就成为促使该事件爆发的促发性要素。两类要素的交互作用引致了疫苗风险。

市场经济条件下，企业是产品和服务的生产主体或供给主体，毫无疑问，逐利是企业最重要的本质特征，但是企业也必须履行其应尽的社会责任和义务，切实遵守国家的法律、法规，维护社会的公序良俗，向消费者提供优质的产品和服务。否则，企业就可能成为城市公共安全风险的源发性要素。经营和服务实体内部的管控措施是城市公共安全风险治理的第一道防线。社会公众、客户、经销商、媒体等则构成城市

公共安全风险治理的利益共同体，他们构成城市公共安全风险治理的第二道防线。而政府(包括政府的相关部门)的监管和干预是城市公共安全风险治理的最后一道防线。政府是城市公共安全风险治理的战略管控者、协调者和疏导者，同时也是重要的风险治理责任主体。政府及其相关部门如果不能及时有效地将潜在风险消除在萌芽阶段，甚至忽视或漠视这种风险，任由其不断积聚，政府及其相关部门就会成为促发性要素。因此政府要积极引导企业逐步构建起公共安全风险的“稳定器”，切实履行自己的主体责任，提升风险的识别能力和预防预控能力等，促进城市公共安全风险治理水平的持续提升和城市公共安全风险治理绩效的改进。

2.重庆公交车坠江事件

2018年的重庆公交车坠江事件属于社会人际关系失序、失控所诱发的事件，是个体的源发性要素扩散至公共场域，形成公共安全风险的一个典型案例。该案例给我们最重要的启示就是公众需要强化自己的风险认知能力，提升自己管控风险的自组织能力和自适应能力。该事件的一个直接诱因就是乘客“错过站”，司机没有按照乘客的要求在中途违规停车。司机不能在该乘客的目的站停车的客观原因是那个站正在进行道路改建。在面对这种意外情况的时候，乘客需要调整自己行为选择，而不应该通过暴力去表达自己的诉求，从这个意义上讲，该乘客自身就构成了事件的源发性要素。面对该乘客的非理性诉求和暴力倾向，司机和其他乘客的反应就成了控制风险恶化的关键。理论上讲，司机有两种选择：靠边停车或继续与乘客发生冲突。但从实际情况看，司机选择了后者，而此时其他乘客也没有及时制止他们之间的冲突。司机与其他乘客的行为无形中进一步纵容矛盾激化，所以他们的行为又成了该事件的促发性要素，因为他们的行为选择无形中放大了风险和不确定性，最终导致悲剧发生。

风险究竟是一种人的主观建构，还是一种现实的客观存在？学者Renn认为这是人们在讨论风险治理问题之前必须要回答的一个问题(26)Ortwin Renn，Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World，London：Earthscan，2008.。实际这是一个问题的两个向度，当讨论和反思风险影响的时候，风险就是一种客观存在，当人们去研究和构建治理体系时它可以是一种主观建构。人们也必须承认，经济社会发展过程中的风险和不确定性已经成了新常态，在此背景下，城市公共安全风险的有效治理必须坚持“共建、共治、共享”的原则(27)魏礼群：《着力打造新时代社会治理的新格局》，《社会治理》2018年第4期。。国家必须紧紧依靠社会公众的合作治理能力，尤其是对于风险和不确定性的识别、预防预控以及处置响应能力来有效应对。唯有建立在公众有效有序参与和较强的自组织能力基础上的风险治理体系才是正确的解决之道(28)张陶、曹惠民、王锋：《城市公共安全治理中公众参与困境与对策》，《城市发展研究》2019年第9期。。国家必须强化对国民的风险教育，这是公共安全治理体系和治理能力现代化的社会基础。它是公共安全防控的“天然防火墙”。法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄认为社会是由无数个体所构成的场域以及无数场域构筑的一种更大的“场域综合性结构”(29)齐秀强、屈朝霞：《马克思主义生态文明教育的实践场域与实现路径》，《求实》2015年第4期。。政府必须与社会公众建立公共安全风险治理的合作伙伴关系，强化公众的风险意识和预防预控风险的基本能力。公众参与风险治理能力的提升对于构建有效的风险治理体系尤为重要，因为这关系到他们能否正确理解并坚决执行风险治理的政策和制度体系。相反，如果城市居民不能控制自己行为，肆意破坏社会秩序和规则，扰乱城市的经济社会发展，甚至引发社会动荡，他们就成为一个城市动乱的根源，此时国家必须要强力介入，政府的决策和领导能力就成了防止风险因素继续恶化、维持社会秩序稳定的决定性要素。“政府的决策领导-公众的有效有序参与-现代化的风险识别和预防预控体系”就构成了城市公共安全风险治理的铁三角。城市公共安全治理体系和治理能力现代化的重心就是在政府的组织和领导下，强化社会公众对公共安全风险的认知和管控能力(自组织和自我调适能力)，建构一个社会公众有效参与的公共安全风险治理体系，同时政府也必须强化其对于风险和不确定性的应急处置能力，从而逐步形成一个政府与公众高效协同的合作治理体系。

3.上海外滩踩踏事故

2014年底的上海外滩踩踏事故是一起由于政府自身的管理与应急处置不当所引致的公共安全事故，它凸显了地方政府在管理超大城市公共安全方面的“短板”，毫无疑问，政府在城市公共安全风险治理体系中居于主导地位，它无可替代。政府必须要充分发挥其在整个城市公共安全风险治理体系中的作用，一方面政府要通过治理体系的构建和治理能力的培育进而有效管控风险，另一方面，政府自身的管理也可能成为诱发风险的主要因素。政府要不断进行自身的风险治理机制创新，以避免政府自身成为公共安全风险的源发性要素。所以，政府必须认真检视其在处理不同社会主体关系中的作用(30)周飞舟：《政府行为与中国社会发展》，《中国社会科学》2019年第3期。。政府要重视城市公共安全治理体系的构建，同时也必须要强化自身的城市公共安全风险治理水平和治理能力。

2014年前，上海外滩的跨年庆祝活动已经成为一个惯例，每年年末都要举行。2014年年末，上海黄浦区考虑到人流量的短期聚集可能带来的安全风险问题，就决定改变2014年年底的迎新年庆祝活动地点，并确认了相关活动的组织单位，责成相关部门落实具体保障措施。但是政府的这个变更事项并没有及时有效传达给所有的市民和外地游客，政府部门以及相关单位的宣传与沟通严重不到位(31)詹承豫：《中国城市风险沟通决策的影响因素研究》，《治理研究》2019年第5期。，对这一变更没有事先做系统的风险评估。此时潜在的风险和不确定性就开始酝酿，具有了源发性要素的特征。当晚游客在不知情的情况下，继续向外滩风景区聚集，虽然相关部门也有安保措施，但是对监测的客流量变化情况未及时研判、预警，未发布风险预警信息。此外，现场警力配备明显不足，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援请求，也未落实上海市公安局相关指令，应急处置措施明显不当(32)唐明伟、苏新宁、王昊：《突发事件应急响应情报体系案例解析——以公共安全事件为例》，《情报科学》2019年第1期。。上海市公安局对黄浦公安分局指导、监督不到位。黄浦区政府未及时向上海市政府报送事件信息。显然事情发展已经超出了预期，而且当地相关部门的应急预案严重低估了市民和游客大规模聚集可能带来的风险和不确定性。市民和游客也缺乏应有的风险防范和预控意识，造成外滩客流量的短时间聚集。政府相关部门应急响应措施不当，政府内部不同部门之间的合作出现问题。客流量的聚集和政府部门的应急处置不当这两点构成了风险的促发性要素。两类要素的叠加导致了惨痛的踩踏事件。

国家治理体系和治理能力的现代化有两个主要的面向：一个是政府管理和服务的现代化，它考验的主要是政府的服务水平；另一个就是政府自身的决策和管理水平，它强调政府的自身建设水平。2014年末的上海外滩踩踏事故恰恰反映了地方政府在上述两个层面“短板”的叠加。国家要有针对性地推进公共安全治理体系的重构和治理能力培育，使之与我国经济社会发展的现代化程度相适应。当代的城市公共安全风险治理是对整个国家的经济社会发展的一个现实挑战，国家有必要从顶层设计上强化城市公共安全风险的预防预控和整体性治理(33)陈水生：《中国城市公共空间治理模式创新研究》，《江苏行政学院学报》2018年第5期。，在政府的主导下，以政策和制度体系的供给为纽带，构建政府和其他社会主体协同参与的合作治理体系，不断提升社会公众的自组织能力和自适应能力，借助高效的公共安全风险的预防预控体系，有针对性地改进城市公共安全的系统响应能力和快速反应能力，实现城市公共安全风险治理绩效的改进。

从以上几个案例的分析看，所有的事件或事故都是源发性要素和促发性要素相互作用的结果。源发性要素决定着整个事件的走势和走向，冲击着城市现有的经济和社会秩序；促发性要素则是由于风险治理的参与主体应该作为而没有作为或乱作为而使风险恶化的一种风险致因，从而成了风险的间接“助攻手”。政府必须创新思路，从整体上把握城市公共安全风险的生成与发展规律，注重城市公共安全风险的源头治理和系统治理，建立一种基于风险生成与发展规律的整体性治理机制。

四、城市公共安全风险的整体性治理策略

城市公共安全风险治理体系的构建和治理能力的培育是一个长期的政治和社会过程。风险生成过程中源发性要素和促发性要素的复杂性客观上要求我们重视城市公共安全风险整体性治理机制的设计和创新。城市公共安全风险治理体系本身是一个复杂的社会系统工程，要结合我国的实际情况，全面研究影响和制约城市公共安全风险治理体系和治理能力现代化的关键节点。明确系统推进城市公共安全风险治理体系与治理能力现代化的“抓手”，充分发挥其对整体性治理的催化和推进作用，同时，要注意策略本身的可操作性。风险共识，政策制度，合作治理，技术支持和公众参与应该成为城市公共安全治理机制创新的“着力点”。在政府主导下，不同社会主体之间要树立风险预防预控意识，有效提升针对风险的自组织能力和自适应能力；以风险识别、预防预控、应急处置和恢复重建四个治理能力为核心构建一个目标一致、高效协同的现代治理体系，持续改进城市公共安全治理绩效。

(一)注重风险生成与发展规律研究，强化不同利益相关者之间风险治理的战略共识

风险意识直接影响到城市公共安全治理体系和治理能力的现代化，因为它决定着城市公共安全风险治理机制重构过程中的倾向和偏好，当然也影响着资源和权力的分配与利用。所以，不同的利益相关者之间必须就城市公共安全风险的治理达成高度的共识，而风险研究和风险教育有助于帮助整个社会形成正确的风险意识，为城市公共安全风险的精准治理提供支持。通过风险教育与风险研究改变人们的行为选择过程，为城市公共安全风险治理机制创新提供主观条件。风险研究和风险教育的重点在于以下几点：(1)对风险客观性和普遍性的认知。城市发展过程中的不同领域都存在着形式各异的风险或不确定性，有必要从战略高度去认知城市社会生活中的风险。(2)针对风险的生成过程和治理机制的创新达成共识，要在党和政府的统一领导下，充分理解不同的社会个体对于风险治理的主体责任，要理解源发性要素和促发性要素对风险生成和发展规律的影响，为城市公共安全风险的精准治理提供支持；政府要不断凝聚社会共识，为治理机制和相关的政策、制度的设计和城市公共安全风险的有效治理创造良好的社会条件。(3)风险教育和风险预防预控意识应该嵌入到城市公共安全风险治理的整个过程。政府要引导社会公众不断强化风险意识，逐步建立起旨在预防预控风险的合作治理机制，用完善的政策和制度体系，明确政府和社会公众各自的行为边界和风险责任，有效约束彼此的决策和选择；政府必须引导不同的社会主体就公共安全的议题进行充分的讨论和协商，广泛听取不同社会主体的意见和建议，寻求不同社会主体对城市公共安全风险治理的角色认知。我们必须从国家治理体系和治理能力现代化的高度去理解城市公共安全风险治理，以城市公共安全风险治理绩效的提升为最终诉求，不断完善政策和制度供给的质量，使得公众的自组织和自适应能力持续改进，注重风险预防预控，基于风险自身生成和发展的“双要素”，精准施策，编制城市公共安全风险的“防控网”，促进城市公共安全风险治理绩效的提升。

(二)重视公共安全风险的社会智库建设，提升城市公共安全治理的政策和制度体系质量

完善的政策和制度是城市公共安全治理体系现代化的重要保障，影响着资源和权力的配置(34)李怡：《从“碎片化”到“整体性治理”：突发公共事件的政府应急管理研究》，南京师范大学硕士学位论文，2018年。。政策和制度体系也是城市公共安全风险治理体系高效运转的基本条件。政策制度体系之所以如此重要，一方面是因为它对于城市公共安全治理体系重构和治理能力培育具有重要的支撑作用，另一方面，诸多的城市公共安全风险和不确定性来源于人们对于政策和制度(包括规则和规范)的漠视、违背和背离，这也从反面印证了政策和制度体系(包含政策和制度的执行)的重要性。因此国家要强化政策和制度体系的构建与执行。以高铁上的禁烟规定为例，该项制度用严格的惩罚手段和有力的执行方式，使得高铁乘客中几乎没有人敢违背规定进而触发公共安全风险和事故，这充分彰显了政策和制度在预防预控公共安全风险方面的效力。这里就有个核心问题，如何提供高质量的政策和制度体系。国家应该充分利用社会智库、大学和科研院所的研究优势，系统深入地研究城市公共安全风险的生成与发展规律，提供高质量的政策和制度体系，有效地规范和约束不同社会主体的行为，并且要适时进行政策和制度体系的更新完善，促进资源和要素的整合，实现城市公共安全治理绩效的提升。政策和制度体系主要包括两个方面的内容，一是针对公民个人的，它们能辅助公民个人有效因应风险，有计划地培育公民识别风险和控管风险的基本能力；另一方面就是针对城市公共安全风险治理体系和治理能力现代化所提出的一系列的政策和制度，这方面的制度主要包括：风险识别与评估制度、风险的应急处置制度、资源要素的调配制度、信息沟通和共享制度以及问责与质询制度等，这些制度指向的具体内容不同，但都是为了有效预防或降低风险对社会的伤害。政策和制度研究的相关机构要对城市公共安全风险进行科学分类，针对不同领域风险生成与发展规律进行深入研究，提出有针对性的政策和制度体系，为城市公共安全风险治理的精准施策提供依据。同时，要注重不同类型风险预防预控机制的系统研究，针对不同城市的实际情况，向国家和有关部门提出有决策参考价值的咨询报告，为地方政府的相关决策提供支持。

(三)强化风险的合作式治理，有效提升城市公共安全治理过程的整体绩效

现代城市治理的一个核心目标就是实现城市的和谐、可持续发展，城市的安全稳定则是和谐、可持续发展的重要前提。政府和其他社会主体之间的协同合作关系就尤为重要(35)樊博、刘若玄：《应急情报联动的协同管理理论研究》，《信息资源管理学报》2019年第4期。。在共建、共治、共享社会公共安全治理的背景下，合作式治理是因应城市公共安全风险，提升整体治理绩效的重要趋势(36)陆继锋、《共建共治共享：城市社区公共安全治理体系探索》，《上海城市管理》2019年第4期；陈栋栋：《我国公共危机管理中政府与社会组织合作问题研究》，河南大学硕士学位论文，2018年。。所谓的合作治理是主体之间合作和过程整合的有机统一，这是保障整体治理绩效的重要策略。城市公共安全风险的合作式治理需要强化政府在城市公共安全风险治理过程中的主导作用，同时，强调和鼓励社会公众在党和政府的领导下有序、有效地参与城市公共安全风险的治理。政府的决策和领导、国民的风险教育、风险预防预控、应急处置和事后恢复重建，是城市公共安全风险治理的五个关键环节。这五个环节之间的无缝对接是合作式治理的系统动能。城市公共安全治理的重心应该是在风险教育、预防预控两个关键环节。首先政府和城市的领导者应该从战略上高度重视对社会公众进行风险教育，要通过学校、家庭和社会各种渠道对国民进行风险教育，培养人们的风险防控意识，有效提升公民个人的自救能力和应急处置能力。社会个体也要通过学习不断强化自身对于风险的感知和应对能力，对自身与其他的社会主体在互动过程中可能产生的潜在风险要有清晰的认知和判断，同时要加强面对风险时的自组织能力和自我调适能力培育。在风险教育的基础上，通过管理改进和技术创新，要提升风险的有效识别与监控，重点在于辨识社会活动中风险的源发性要素和促发性要素，并切实采取有效措施改进和提升城市公共安全风险治理的微生态；借助于完善的城市公共安全风险预防预控机制将潜在的城市公共安全风险扼杀在萌芽状态(37)曹惠民：《风险社会视角下城市公共安全治理策略研究》，《学习与实践》2015年第3期。。在风险呈现给社会后，应急处置与恢复重建(秩序)的能力就构成城市公共安全风险治理的重要内容，各种资源的整合与统一调配能力，不同部门、机构之间的横向协作水平就成为风险治理绩效的重要指标。事后的恢复重建是一个长期的过程，甚至需要通过外部干预来有效消解人们的心理伤害。从风险爆发前的风险教育、风险识别和风险预防预控等环节，到风险发生后的应急处置和恢复重建环节构成了一个完整的风险控制链条，国家应从整体上把握这个过程，有重点、有层次地推进城市公共安全风险的精准治理，实现风险治理绩效持续改进。

(四)积极开发风险治理技术，注重不同类型技术整合对城市公共安全的价值

在大数据和云计算快速发展的背景下，城市公共安全风险治理体系创新与治理能力的培育必须借助于技术支持。政府要积极将大数据和人工智能等技术嵌入到城市公共安全治理中，提升技术对于城市公共安全风险治理绩效的贡献。通过技术的开发与应用来预防和控制公共安全风险也是世界各国的惯例(38)封帅、鲁传颖：《人工智能时代的国家安全：风险与治理》，《信息安全与通信保密》2018年第10期。。20世纪30年代，美国著名安全工程师海因里希(Heinrich)通过分析55万起公共安全事件的发生概率，提出了著名的“海因里希法则”。这是最早利用大样本数据统计分析安全事件发生规律并实施隐患预测的案例(39)徐晔、张明、黄玲玲：《大数据与公共安全治理》，《大数据》2017年第3期。。首先政府要充分利用人工智能、大数据等现代信息技术手段，借助于互联网为代表的信息技术的应用，有效提升风险识别的质量。其次政府要构建以大数据技术为基础的城市公共安全风险预警信息系统，借由相关的数据信息指挥中枢，实现不同部门之间的“无缝对接”，促进不同部门之间的合作治理能力，不同城市要借助于大数据实现风险的精准预测和科学防范，逐步建立数据驱动的城市公共安全风险预警系统，促进公共安全由“治疗式管理”向“预防式治理”转变(40)郑永红：《大数据与公共安全预警系统的建设》，《法制与社会》2018年第20期。。国家有必要在原来信息技术平台的基础上构建跨部门信息整合的技术平台，实现跨部门实时共享信息数据，有效提升不同机构间的协同效应；第三，国家要通过数据技术分析的专业人才培养，为数据的高效利用提供人才支撑。最后国家要强化数据信息的集成化研究，要注重对来源不同，形式多样的数据高效整合，打破数据藩篱，将信息的采集、存储和整合纳入统一的国家数据平台，便于相关的风险治理主体共享数据信息，为城市公共安全风险的系统治理提供决策支持。

(五)鼓励社会公众有序参与，实现政府与社会公众对城市公共安全的协同治理

作为政府治理的合作伙伴，社会公众处在面对公共安全风险的第一线并扮演着极为重要的角色(41)亓岩：《公众参与视角下的城市风险治理研究》，《中国管理信息化》2018年第10期。。国家也在积极倡导共建、共治、共享的社会治理模式，这就客观上要求社会公众的有效参与。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”(42)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。。这就要求我们在城市公共安全风险治理实践中要加强政府与其他社会公众之间的协商共治，形成完善的公众参与程序，保障社会公众参与的权利。公众参与城市公共安全风险的治理并不是要否定政府的主导作用，而是要逐步形成政府主导，其他社会公众有序参与的体制机制。政府要为社会公众参与城市公共安全风险的治理提供政策、制度和空间。通过向社会公众公布评估和反馈结果，提高公众对参与城市公共安全治理的重视(43)卢文刚、黄小珍：《超大型城市公共安全治理：实践、挑战与应对——基于深圳市的分析》，《中国应急救援》2015年第2期。。社会公众作为公共部门的“客户”，他们有权利就其所得到的公共服务或公共产品向政府进行“投诉”，逐步构建一种基于政府与社会有效互动和价值共识基础上的政府-社会协同治理模式(44)曹惠民：《地方政府绩效评价的制度创新研究——基于治理的视角》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2016年第1期。，促进公众参与水平的提升。就城市公共安全风险治理而言，城市公共安全风险生成之前的预防预控阶段需要社会公众的充分参与，城市的领导者和管理者要提供公众参与城市公共安全治理的制度和平台，并且鼓励社会公众积极有效参与。比如高校智库、社会组织和普通的社会公众，他们要为城市公共安全风险预防预控机制的构建和完善提供意见和建议。风险发生后，同样如此。政府之外的公众参与从某种程度上能够减少政府的行政成本和负担，同时也能发挥社会组织或公益组织自身的优势，降低风险对于整个社会所造成的伤害或破坏，促进城市这个生态系统尽快恢复其原有的功能和作用，有效提升城市公共安全风险治理的质量。

综上所述，治理现代化视角下城市公共安全风险的整体性治理是一个涉及诸多利益主体的系统工程，它需要对传统的城市公共安全治理机制进行深度革新。而城市公共安全风险的生成发展机理是城市公共安全风险整体性治理机制重构的重要理论支撑。在目前城市公共安全的研究呈现出碎片化特征的现状下，政府必须结合我国的实际情况，强化和引导对整体治理绩效的关照。本文结合我国城市公共安全风险的生成发展规律，提出了城市公共安全风险治理的理论模型即“双要素”模型，从战略共识、政策制度体系研究、风险治理过程的优化、技术与公众参与这几个影响整体性治理的关键要素提出了相应的对策建议，以期对我国城市公共安全风险治理体系的构建和治理能力的提升有所帮助。本文侧重我国城市公共安全风险治理的基础理论研究，尚未深入的研究内容在于对城市公共安全整体性治理结果的绩效评价，未来笔者将深入研究如何设置科学的评价指标体系，对城市公共安全风险整体性治理的绩效进行测度，以科学的评价反馈治理绩效，提出进一步的治理改革和创新的目标。