中国PPP项目效率研究：基于国有企业与 私营企业充当私人部门的对比分析

杜亚灵 寇越 柯丹

摘要：国有企业充当私人部门的中国式PPP项目受到多方质疑，事实上，问题的关键在于其相较私营企业充当私人部门的PPP项目是否具有效率优势。筛选了8个PPP案例形成4个对照组，并基于PPP项目效率的概念模型得出案例比较的3个维度下共计21个关注焦点;通过多案例的对比分析，得到不同性质私人部门PPP项目在效率上的优劣并探讨其深层次原因。结果显示：①国有企业因政府的内群体偏好等五方面原因，在技术复杂的大额项目中充当私人部门效率更高;②外资企业因其具有较强的契约精神和丰富的项目经验、民营企业因其组织灵活性高且运营能力强，在技术简单的小额项目中充当私人部门效率更高。在此基础上得出提高中国PPP项目效率的两点管理启示。

Abstract： Chinese PPP projects in which state-owned enterprises act as private sectors have been questioned in many ways. In fact， the key to the problem is whether the state-owned enterprises act as private sector's PPP project is more efficient than the private sector's PPP project. 8 PPP cases were selected to form 4 control groups， and a total of 21 focus points were obtained from 3 dimensions of case comparison based on the conceptual model of PPP project efficiency; the advantages and disadvantages of PPP projects in different sectors is obtained through comparative analysis of multiple cases， then discuss their deep reasons. The result shows ①State-owned enterprises play a more efficient role in large investment projects with complex technology because of five reasons， including the government's in-group favoritism.②Foreign enterprises because of its strong contract spirit and rich project experience， private enterprises because of their high flexibility and operational ability， they have more efficient when act as the private sector in the technology simple small program. Then， two management implications are obtained to improve the efficiency of PPP projects in China based on the above conclusion.

关键词：PPP项目效率;国有企业;私营企业;多案例研究

Key words： efficiency of PPP projects;state-owned enterprises;private enterprises;multi-case study

中图分类号：F283                                        文獻标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）03-0102-06

0  引言

截止2018年3月末，财政部公布的四批试点项目中（2014-2018）已有843个项目录入签约社会资本信息，签约社会资本共1449家，其中国有企业占比54.5%，民营企业占比39.1%，外资企业（含港澳台企业）占比3.7%，其余38个为类型不易辨别的基金公司和上市公司[1]。由上述统计数据可知，中国PPP项目的私人部门企业类型主要包括国有企业（地方国有企业和中央国有企业）和私营企业（外资企业和民营企业）两大类。然而，因国有企业不符合PPP模式中“Private”的表意，该类项目受到了国内外相关学者、专家以及媒体的质疑，如：世界银行在统计中国地区已实施的PPP项目数量时并未将国有企业充当私人部门的项目统计在内[2];中国环保在线报道称，国有企业在PPP热潮中充当主角的现象不符合PPP模式的本义，而是一种“怪现状”。

事实上，国有企业充当私人部门的PPP项目在中国能够存在，且占据PPP项目总量的相当大比例必然是有其合理性的：一方面，在以公有制为主体的经济体制下，我国国有企业相比私营企业具有明显的先天优势，具体表现为资金实力雄厚、人才储备充足、管理经验丰富等;另一方面，中国目前PPP项目普遍具有大投资、长周期、低回报、公益性强的特点，其与民企高风险高回报的投资兴趣和运营策略不符，因此，很多私营企业不愿意参与PPP项目。同时，从《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）中明确将“政府融资平台公司和控股国有企业”排除在社会资本之外，到《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）明确规定，对于已经实现市场化运营的国有企业和不再承担政府举债融资只能的平台公司可以充当私人部门，我国政府部门发布的政策性文件对于国有企业能否充当私人部门也是有所调整的。本研究认为，PPP模式被应用于基础设施和公用事业领域的初衷在于提高公共品（或服务）的供给效率，因此，国有企业能否在PPP项目中扮演私人部门的角色取决于这样的PPP项目是否相较于私营企业充当私人部门的PPP项目具有效率优势;同时，考虑到PPP项目本质上是一种公私合作伙伴关系，而这种关系主要通过合同得以体现，因此，对于公私双方合作效果的评价可借鉴契约经济学中合同效率（efficiency of the contract）这一概念。有鉴于此，本研究将对国有企业和私营企业充当私人部门的两类PPP项目效率进行比较研究，进而为国有企业充当私人部门这一类中国式PPP项目是否应当推行或提倡提供理论支持或解释。

1  文献分析

1.1 PPP项目比较的相关文献分析

1.1.1 不同地区PPP模式发展状况的比较

现有国内外对不同地区PPP项目进行比较的相关研究，其比较对象主要包括不同国家的PPP项目以及同一国家不同地区的PPP项目，比较内容则大致可以分为以下两类：①对PPP模式在各地区的发展路径及应用情况进行比较，如：Peci和Sobral[3]通过PPP模式在英国与巴西应用情况的对比发现，该模式在巴西应用正在减少;②对不同地区PPP项目成功影响因素的比较，如：Hurk等[4]对19个不同欧洲国家政府对PPP模式的支持程度进行对比，并以此探讨政府支持程度对PPP模式实施情况的影响程度。

1.1.2 对PPP模式与传统政府融资模式的比较

现有的相关研究往往通过对PPP模式与传统政府融资模式的对比，来探讨PPP模式在公共基础设施领域的适用范围以及条件，并为PPP模式的采用提供理论依据，如：张宏铭和王吉英[5]以委托—代理理论为基础，通过博弈论模型将PPP模式与政府完全代理模式进行效率比较;王欢明等[6]在构建数学模型的基础上，从政府、企业以及社会群体的控制权分配、努力水平和产出效率三方面求出PPP模式和网络治理模式的总效益函数，并对二者进行对比和数据模拟验证。

1.1.3 对PPP项目具体操作方法的比较

PPP项目的具体操作涉及融资方式、运作方式、补偿方式风险评估以及再谈判等多个方面，实践中在每个方面的具体操作方法也都各不相同，现有相关研究往往通过多种方法的对比来为PPP项目实践提供理论依据，如：孙慧等[7]通过多案例分析对拉美国家PPP项目再谈判情况进行了对比分析;亓霞等[8]针对国际PPP项目较为常用的融资渠道，从贷款对象（或条件）、融资成本、资金使用自由度和项目控制权4个方面对其进行了深入分析比较。

综上所述，对于PPP项目比较的相关研究，其研究内容已经越来越精细化，但尚未发现有学者在中国情境下，针对不同类型企业充当私人部门的PPP项目进行比较，事实上，私人部门的性质多样化是中国PPP项目区别于其他国家PPP项目的重要特点，而且已经有学者发现私人部门的角色感知会显著影响PPP项目中控制与信任的关系[9]，有鉴于此，本研究有必要对国有企业与私营企业充当私人部门的PPP项目效率进行比较。

1.2 比较类研究所使用研究方法的文献分析

1.2.1 明确比较内容并制定比较标准所使用的研究方法

现有的比较类文献在明确比较内容并制定比较标准时通常使用文献分析和扎根理论的研究方法。如：高学德和翟学伟[10]在进行政府信任的城乡比较时，基于文献分析将政府信任划分为中央政府、省级政府、地市级政府、县区级政府以及乡镇级政府5个维度;而潘煜等[11]在进行消费者价值观的比较研究时，采用了扎根的质性研究方法建立中国消费者价值观的概念框架。由于前者往往依赖于相同研究主题下的既有文献，其分析结果的可靠程度通常取决于参考文献的数量与质量，从以往有关PPP项目效率的相关文献分析得出，其概念界定尚不明晰，因此无法基于文献分析确定比较标准。但我国自上世纪八十年代使用PPP模式至今，积累了大量的PPP项目实践经验，有鉴于此，本课题组前期已采用扎根理论的研究方法得出PPP项目效率的概念框架，为本研究比较标准的制定提供理论基础。

1.2.2 搜集研究资料并对其进行分析比较所使用的研究方法

现有相关研究在进行资料收集以及比较分析时所使用的研究方法大致可以分为定量研究和定性研究两类。前者主要包括构建数学模型和统计分析，如：王维等[12]以企业融资效率为研究对象，运用数据包络分析（DEA）模型对不同行业类型的企业财务指标数据进行了对比分析;Cheung等[13]在进行公私合作关键成功因素的比较研究时，以问卷调查的方式收集数据，并通过统计分析的方式对数据进行比较分析。后着则主要包括多案例研究和内容分析，如：Kedenda[14]通过多个典型案例的分析，比较PPP模式在肯尼亚和印度基础设施领域的发展情况;李璐颖[15]通过截取8个典型国家城市化率达50%的发展断面，从经济、社会和空间三个层面进行比较研究。由于定量类研究往往通过问卷调查获取研究数据，而为了保证统计分析结果的有效性，通常需要获取200份以上的有效数据进行处理，考虑到我国目前深入了解PPP项目的相关专家和实践工作者十分有限，且其大多较为繁忙，因此，采用定量的研究方法恐难以收回足够数据。而定性研究方法中，案例研究因其结论的真实性较高而相对较为常用，其中，相比于单案例研究，多案例研究的普适性更强，该方法以两个及以上典型案例为对象，通过案例内分析和案例间比较得到最终结论，要求样本容量较小（4-10个案例）。有鉴于此，本研究拟采用多案例研究的方法对我国不同性质私人部门的PPP项目效率进行比较分析。

2  研究方法及设计

2.1 案例筛选标准的确定

案例研究主要是通过一个（或几个）典型个案的分析来得出某一类现象背后的规律，这就使得研究者所选择的案例必须要有一定的代表性，案例选择不当将直接导致研究失败。就本研究而言，案例资料的筛选需要满足以下要求：①通过课题组前期对PPP项目效率维度划分的研究结果得出，其包括合同主体履约、项目目标实现以及利益相关者满意三个维度，从各个维度的具体内容来看，运营期质量满足要求、项目外部效益以及公众满意等指标内容均需项目投入运营以后方可进行评价，因此，在搜集案例资料时，应尽量选取已经完成运营期，至少已经投入运营一段时间的PPP项目;②本研究在案例分析时需要对不同性质私人部门的PPP项目效率进行比较，故而所选取的案例除了私人部门的性质不同外，应当控制项目相关制度环境不变，其可以通过固定项目时间和项目所在地来实现;此外，尽管本研究在对PPP项目效率进行界定时已将先天性、客观性因素剔除，但无法确保所搜集到的案例资料（实践人员或相关专家对项目的主观评价）不受其影响，故而此二类因素也当控制，其中，先天性因素（项目自身特征）可以通过固定项目类型、投资额来实现，客观性因素（项目所处自然环境）则可以通过固定项目时间和项目所在地来实现;鉴于此，在搜集案例资料時应在项目类型相近、投资额相差不大、签约时间接近以及项目所在地经济发展程度类似的条件下，尽量多地寻找不同类型企业充当私人部门的PPP项目;③PPP项目效率需要对合同主体的履约行为进行评价，但我国部分PPP项目的合同形式过于简单，其主要是政府相关单位下发行政文件式的简短合同，其中仅列出参与方、出资额、项目范围及价格等核心条款，如刺桐大桥BOT项目[16]中，泉州市政府仅下发了一张说明项目负责人的“通知书”，因此，案例筛选时要将此类项目剔除。

2.2 资料收集方案的确定

为确保获取资料的真实性和可靠性，资料获取最理想的方式是对具有代表性的实际案例进行调研，其调研对象可以是该项目的合作主体（社会资本、项目实施机构及其他政府相关部门），也可以是为该项目提供全过程咨询服务的PPP咨询公司。为了获取公众满意度的相关指标，还应该对项目周边居民进行调研，具体调研方式包括微信访谈和电话访谈。此外，由于本研究所需案例资料均为已经投入运营或者完成运营的PPP项目，这些项目在时间上距今较远，加之PPP项目大多涉及重大基础设施，故而国内媒体对其相关报道较多，且相关行业的学者也经常在会议、学术论坛上就典型项目进行研讨。此两点原因使得本研究还可以通过文本资料搜集的方式获取研究案例的相关信息，具体搜集渠道包括网页有关PPP项目的新闻报道、学者在相关会议论坛上针对具体PPP项目发言记录、专家接受记者采访时介绍PPP项目的采访记录以及相关企业公司官方网站上对PPP项目的介绍。

2.3 案例资料简介

按照上述案例筛选标准和资料收集方案，本研究共筛选出8个PPP项目案例，形成4个对照组，如表1所示。①案例1和案例2为2002年前后开始实施的小额投资项目，其项目技术复杂程度较低、所涉及的行业类型市场化程度较高，项目所在地分别属于直辖市和省会城市;②案例3和案例4为2012年开始实施的小额投资项目，其项目技术复杂程度较低、所涉及的行业类型市场化程度较高，项目所在地均为地级市;③案例5和案例6为2003年前后开始实施的大额投资项目，其项目技术复杂程度较高、所涉及的行业类型市场化程度较低，项目所在地均属于直辖市;④案例7和案例8为2015年开始实施的中等额度投资项目，前者属于河道治理，其项目技术复杂程度较高、行业类型市场化程度较低，项目所在地为省会城市，而后者虽属于污水处理项目，但其“下沉式再生水厂”的先进施工技术应用起来复杂程度亦较高，其项目所在地均为直辖市。

2.4 案例资料分析及其结果

课题组前期通过扎根理论的研究方法对PPP项目效率进行了构念建立及维度划分，得出合同主体履约、项目目标实现以及利益相关者满意三个维度下的21个题项。在此基础上，得出PPP项目效率的关注焦点及其比较方式，具体结果如表2所示。

为了确保所分析案例的PPP项目效率不受私人部门企业类型以外其他因素的影响，在对资料进行对比分析时应控制比较对象项目类型、投资额、项目时间以及项目所在地保持基本一致，有鉴于此，本研究将搜集到的8个案例分为I（案例1、2）、II（案例3、4）、III（案例5、6）、IV（案例7、8）4组，通过组内案例间资料的分析对比来比较不同性质私人部门PPP项目效率的高低情况。具体操作为：①将收集到各个案例的资料整理归纳至PPP项目效率的各个关注焦点之下;②分别对同组案例的合同主体履约、项目目标实现以及利益相关者满意三维度内容进行评价，即将同组两个案例的同一关注焦点进行高低比较，并对比较结果进行打分（较高者赋值为1，较低者则赋值为0），对于二者内容上无明显差异的关注焦点则不予打分，最后将同一案例同一维度下不同关注焦点的得分累加即得出该案例在该维度上的得分情况。具体比较结果如表3所示。

对同组不同案例的总得分情况进行对比即可得出国有企业与私营企业充当私人部门PPP项目效率的高低情况，具体比较结果如下。

2.4.1 私营企业充当私人部门PPP项目效率较高的情况

从表3第II组案例的对比分析结果来看，在小投资额（3亿元左右）、操作成熟度较高的行业领域（污水处理、垃圾处理）中，民营企业充当私人部门类PPP项目效率整体上比地方国有企业充当私人部门的略高：其中，在项目目标的实现程度和利益相关者的满意度上，民营企业充当私人部门的项目均高于国有企业充当私人部门的，但在合同主体的履约程度上民营企业充当私人部门的项目则低于国有企业充当私人部门的。从表3第I组案例的对比分析结果来看，在额度稍大（8亿元左右）、操作成熟度较高的行业领域（污水处理、垃圾处理）中，外资企业充当私人部门的PPP项目效率与地方国有企业充当私人部门的相比具有明显优势，其中，私人部门为国有企业的项目在合同主体履约程度上与私人部门为外资企业的项目差距最大，二者在利益相关者满意度上的差距次之，在项目目标实现程度上的差距最小。

2.4.2 国有企业充当私人部门PPP项目效率较高的情况

从表3第IV组案例的对比分析结果来看，在额度较大（12亿元左右）、具有一定复杂性（河道治理）、操作不是很成熟（要求新工艺的污水处理）的行业领域中，地方国有企业充当私人部门类PPP项目效率不仅整体上比民营企业充当私人部门的相对较高，其在合同主体履约、项目目标实现以及利益相关者满意三个维度上的得分均高于后者，且二者在合同主體履约程度上的得分相差较大。从表3第III组案例的对比分析结果来看，在大额（超过100亿元）、操作成熟度很低、技术复杂性很高（发电厂、城市地铁）的项目领域，中央国有企业充当私人部门的PPP项目效率与外资企业充当私人部门的相比具有明显优势：其中，在项目目标的实现程度和合同主体的履约程度上，中央国有企业充当私人部门的得分均高于外资企业充当私人部门的，但在利益相关者满意程度上外资企业充当私人部门的项目却高于中央国有企业充当私人部门的。

3  结果讨论与管理启示

3.1 研究结果讨论

多案例对比分析的结果显示：①在项目投资额度较小、操作成熟度较高、项目技术不是太复杂的项目中，私营企业（包括民营企业和外资企业）充当私人部门的项目效率要相对高于国有企业充当私人部门的，其中，外资企业充当私人部门的项目在合同主体履约程度上具有明显优势，而民营企业充当私人部门的项目在项目目标实现程度上具有明显优势;②在项目投资额度偏大、操作成熟度较低、项目技术复杂性高的项目中，国有企业充当私人部门的项目效率要相对高于私营企业（包括民营企业和外资企业）充当私人部门的，其中，中央国有企业充当私人部门的项目在项目目标实现程度上具有明显优势，而地方国有企业充当私人部门的项目则在合同主体履约程度上具有明显优势。课题组将该结论向实践PPP项目中的公共部门代表和相关咨询单位工作者进行了反馈，在验证上述结论基本合理的情况下得出产生该研究结果的深层次原因。

3.1.1 国有企业在技术复杂、较难操作的大额项目中充当私人部门效率高的原因

①政府具有内群体偏好，且项目复杂程度越高内群体偏好越明显：依据社会认同理论[17]，政府的内群体偏好使得其在选择PPP合作伙伴时，更喜欢、更信任与自己属性相同的国有企业达成合作伙伴关系，双方彼此之间的默契和认同感能有效提高彼此间的沟通效率，即使出现矛盾和争议，也可以通过行政协调等措施得以缓解，达到异中求同的目的，有效弥补PPP项目合同执行力度的不足，在很大程度上通过促进合同主体履约来提升PPP项目效率;②国有企业性质及其功能的特殊性使其能够承担更多的社会责任：PPP项目具有较强的社会公益性质，而国有企业产权归全民所有的性質及社会功能决定了其必然会在项目实施过程中积极承担责任，进一步促进公共部门的积极履约，最终提升PPP项目效率;③国有企业因其发展时间长，故而具有长远发展的战略眼光：国有企业遵循社会主义核心价值观，通过创造新价值来为社会发展做出贡献，因此在充当私人部门参与PPP项目时，并不是为了获取短期利润，而是为了企业的未来发展，在项目实施期间不容易做出投机行为，从而促进合同双方积极履约，最终使得PPP项目效率有所提升;④国有企业往往具有更强大的大局意识：国有企业为国家所有或控股，且基本上处于稳定发展阶段或持续发展阶段，其在生产经营活动中能够积极配合国家整体的发展战略方针，并将注意力投向企业以外的社会发展之上，进而做到顾全大局，其积极履约行为能正向促进公共部门积极作为，并由此提升PPP项目效率;⑤国有企业在资金、技术以及人才储备上具有先天优势：对于大额、技术复杂性很高的大型基础设施项目来说，国有企业的先天优势能为该类项目提供“硬件”支持，并通过保证项目目标的顺利实现来提升PPP项目总体效率。

3.1.2 私营企业在技术简单、容易操作的小额项目中充当私人部门效率高的原因

①外资企业具有较强的契约精神和丰富的项目经验：作为西方社会的主流精神，契约精神源自于西方宗教，它是西方商业文明发展的基础，故与中国本土企业相比，外资企业更重视合作伙伴在项目实施过程中的履约行为，其具体表现为项目运作过程中外资企业会率先严格按照事先约定好的合同条款来履行己方义务，与此同时要求对方也按照同样的标准来履约，且在中国参与PPP项目的外资企业往往有着丰富的同类项目经验，其面临项目难题时往往能提出更为有效的解决方案;②民营企业组织的灵活性高且运营能力较强：民营企业属于个体私营企业，相对于国企复杂的审批流程、报批手续和决策效率低下，其组织形态可谓十分灵活，高效的组织内部管理能力使其在面对项目实施过程中的突发问题时能够迅速地反馈给合作伙伴，并依据对方的反应及时采取或制定相应对策，进而促进项目效率的提升，最终实现项目目标。事实上，公共基础设施项目采用PPP模式的主要目的就是想要借助私人部门运营方面的专业优势，故而能作为私人部门参与该项目的私营企业必定为相同企业类型中佼佼者，其突出的运营能力能够促进项目预期运营目标的实现，进而提升PPP项目整体的效率。

3.2 管理启示

3.2.1 理性看待我国国有企业充当私人部门类PPP项目

①不应过度排斥国有企业充当私人部门类PPP项目。

与西方经济体制不同，中国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度使得国有企业充当私人部门类PPP项目的出现成为必然，但这种中国式PPP的存在仅仅是现阶段的过渡形式或短时期内的妥协处理方式[18]。通过上述分析可知，就中国PPP项目而言，国有企业在一定类型的项目领域中充当私人部门确实能够促进PPP项目效率的提升，因此，不应当“教条”地因其不符合PPP中“Private”的含义而将其完全否定。事实上，虽然我国目前国有企业广泛充当私人部门参与PPP项目的现象与PPP模式的本质含义有所差距，但是在我国民营企业尚未发展壮大之前，选择国有企业又未尝不是一种短时期内的暂代选项，至少目前来看，国有企业确实能够在一些PPP项目领域中提升其整体效率。

②亦不应大力提倡国有企业充当私人部门类PPP项目。

虽然国有企业的确能够在部分PPP项目领域中体现出一定的效率优势，但其优势来源并非自身的高运营能力，且现阶段我国大多数国有企业在商业运营上都处于劣势地位，但PPP模式被采用的重要目的之一就是要提高公共基础设施项目投资效率和运营效率。因此，当前PPP项目选择国有企业充当私人部门虽然能够在一定程度上实现目标，但其并非PPP模式被采用的初衷，或者更谨慎地说，其并非是全部目标。事实上，就目前国有企业在所有充当PPP项目私人部门的企业类型中处于主体地位而言，其仅是中国PPP模式发展过程中的一个过渡阶段，用以弥补民营企业尚未成熟但市场需求却已产生的空缺。未来随着民营企业的不断成熟与壮大，我国PPP市场上国有企业充当私人部门类项目所占比重及覆盖范围应当逐步缩小，而私营企业充当私人部门类项目所占比重及覆盖范围则应逐步扩大。

3.2.2 政府应针对不同类型的PPP项目选择合适的私人部门进行合作

①政府实施操作成熟度较低、经营性较强的小额项目时与外资企业合作。

自2014年以来的中国新一轮PPP热潮中外资企业鲜少参与，但从其以往充当私人部门参与的项目情况来看，外资企业的高契约精神和丰富的同类型项目经验是能够促进PPP项目效率提升的，考虑到其私营企业的本质属性，即尽一切所能追逐高利润、高回报是其唯一目标，故而外资企业不适合作为私人部门承担大额、公益性较强的基础设施项目，其更适宜在新兴、经营性较强的小额PPP项目中发挥自身优势。为了激发外资企业的投资意愿，我国政府部门应当从国内PPP项目相关制度（如PPP立法、价格机制等）、外资企业准入限制以及外商投资安全审查等方面进行制度完善。事实上，国家相关政府部门已经开始着手此类工作：2017年1月12日，国务院颁发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发[2017]5号），该通知明确了我国当前和今后一段时期内对外资企业的政策导向;同年8月16日国务院又发布了《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》（国发[2017]39号），相比上一则文件，这则通知进一步细化了相关政策的具体实施细节。

②政府实施操作成熟度较高、经营性较强的小额项目时与民营企业合作。

依据明树数据①官方网站上统计的全国PPP项目累计成交情况，截至2018年5月末，全国PPP项目成交个数为7464个，投资金额已达109157.3亿元，其中民营企业充当私人部门的项目个数为3470个（占比46.49%），投资额为27372亿元（占比25.08%），其单个项目的平均投资额为8亿元。由上述统计数据可以看出，目前我国民营企业充当私人部门参与的PPP项目大多数为小额项目，该现象基本合理：因为我国民营企业发展时间短、政策支持弱，其资金、技术能力以及人才储备都难和国有企业相匹敌，故而在技术复杂的大额项目上民营企业并不占优势，且其“唯利是图”的本质属性也使得该类企业并不适宜作为私人部门参与公益性强的基础设施项目。事实上，对于我国民营企业来说，其更适合在操作成熟度较高、经营性较强的小额PPP项目中发挥自己组织灵活、经营能力强的优势。然而，目前民营企业在PPP项目上的参与度较低，由该类企业充当私人部门的项目成交额仅占到总额度的1/4，故就目前来说还是应当鼓励民营企业积极参与PPP项目，2017年9月15日国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发[2017]79号），该意见鼓励民营企业积极参与PPP项目，并加大对该类企业参与PPP项目的金融支持力度。

③政府实施操作成熟度较低、公益性较强的大额项目时与国有企业合作。

国有企业之所以能够成为中国PPP市场上充当私人部门的最主要企业类型，主要是因为其与政府间存在天然的“血缘”关系和企业本身在资金、技术以及人才上的突出优势，前者能够提升项目实施期间双方的沟通效率，后者则能够通过企业的“硬实力”来保障项目目标如期实现，此外，国有企业为政府所有或控股，这就使得其与私营企业相比明显具有更强的社会责任和大局观，因此，技术复杂性高、公益性较强的大额PPP项目应当选择由国有企业来充当私人部门。然而，就目前我国PPP项目的实际情况来看，国有企业充当私人部门的项目领域，其覆盖范围十分广泛，不仅涉及到大额的地铁、桥梁等项目，其在污水处理垃圾处理等小额项目中的参与度也非常强，但在此类操作成熟度较高的项目领域中，国有企业并不能充分、高效地发挥其特有优势，因此，政府对于目前国有企业在中国PPP市场上占据压倒性优势的现象应进行规制：2017年11月10日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），紧接着，2017年11月17日，国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号），上述两个文件分别从地方政府和央企的角度强调了要防范将PPP模式异化为地方政府的新兴融资平台，以及要防止央企债务风险的推高。

注释：

①北京明树数据科技有限公司是国内首家专注政府和社会资本合作（PPP）和基础设施行业大数据的科技公司，致力于用大数据助力公共治理水平提升和改善基础设施及公共服务供给。

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