清理太空垃圾立法迫在眉睫

姚虹聿

美国《科技日报》网站展示近地轨道太空垃圾的示意图

“做好事”面临国际法障碍

据日本共同社报道，到今年10月底，日本一颗名为“息吹”的卫星已经服役11年，超过原定使用年限5年。该卫星于2009年发射，在近地轨道上围绕地球运行，其主要任务是对地球上温室气体的浓度进行监测。日本文部科学省表示，“息吹”卫星超期服役，存在失灵或失控的可能性，一旦它变成“断线的风筝”，近地轨道上就会增加一块硕大的太空垃圾。日本政府决定选择一个合适的时机操控“息吹”卫星进入大气层，让它自行烧毁，“不在太空中留下一丁点残骸”。

太空垃圾，航天专家给它的标准称谓是“轨道碎片”。简单地说，太空垃圾就是在太空中运行，但没有任何使用价值的人造物体。目前，近地軌道上的垃圾大都是各国发射的火箭的残留物，以及没有进行回收的废弃人造卫星及其碎片。太空垃圾有大有小，大的重数吨，小的还不及一个苹果大。即使毫不起眼的小块太空垃圾，也可能对运行中的卫星、飞船及飞船中的宇航员造成致命打击。

随着科技的进步，人们对太空垃圾越来越重视，一方面要避免太空垃圾对航天器造成破坏，另一方面要防止太空垃圾继续增多。在这方面，日本走在前列。日本政府2019年6月制定了《太空活动长期可持续发展指针》，旨在通过推进与联合国的合作，清理太空垃圾。根据日本文部科学省的计划，2025年日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）将发射“清除太空垃圾卫星”，它能吸附近地轨道上的小块垃圾，再把它们投射入大气层烧毁。

除了日本，一些欧洲国家也在研究清理太空垃圾的方法。欧洲航天局设立了 名为“清理太空”的项目，计划从2025年开始清理近地轨道上的太空垃圾。

据日本《太空》杂志报道，日本和欧洲投入资金、研发技术，计划做一件有利于全人类的好事。但是，这件事并不是想做就能做的——它面临法律上的障碍。

根据联合国制定的《营救宇航员、送回宇航员和归还射入外层空间的物体的协定》（简称《营救和归还协定》），在未经航天器所有国允许的情况下，任何国家都不得收集、处理他国的航天器及其零部件、碎片。

联合国制定这一法规的背景是：人造卫星等航天器是耗资巨大的高科技产品，其内部包含独家技术和稀有材料。所以，大多数国家都倾向于要么在太空中对自己的卫星进行检修，延长其使用寿命，要么将服役期满的卫星回收，不允许其他国家接触自己的卫星。《营救和归还协定》对于各国的太空资产进行全面保护，包括废弃的航天器。这使得致力于清理太空垃圾的国家面临尴尬：太空垃圾的所有国不进行清理，如果别的国家代为清理，太空垃圾所有国可能根据国际法兴师问罪。

除了资金技术，还有法律问题

1957年，苏联将第一颗人造卫星送入太空。1959年，联合国成立“和平利用外层空间委员会”（简称外空委员会），作为永久性机构，它的任务是研究和平利用外层空间可能产生的法律问题。为了规范各国在外层空间的活动，避免外层空间处于无法律秩序的状态，以联合国为首的国际组织一直寻求完善外层空间法律制度。外空委员会先后制定了4部国际法公约，即《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动的原则条约》（简称《外层空间条约》）、《空间物体所造成损害的国际责任公约》（简称《损害责任公约》）、《关于登记射入外层空间物体的公约》（简称《登记物体公约》），以及前面提到的《营救和归还协定》。

上述公约和协定初步建立了外层空间的法律制度，即营救制度、损害赔偿制度、物体登记制度以及探测和利用外太空的制度。其中《外层空间条约》被称为“外空宪章”，它规定了探索和利用外层空间的一些基本原则，包括活动自由、不得独占、应为全人类谋利，以及不得用于军事目的等。

随着航天技术的进步和太空开发的推进，现有的外层空间法律制度面临新的挑战，太空垃圾就是一个迫在眉睫的威胁。

从1957年苏联的第一颗人造卫星成功发射以来，许多国家都参与了太空领域的发展，发射了自己的人造卫星。太空开发在给人们带来方便的同时，也对地球上空的轨道造成了污染。60多年来，各国发射的火箭、人造卫星数不胜数，飘浮在外层空间的太空垃圾也不断增多。当1961年苏联宇航员尤里·加加林成为进入太空第一人时，近地轨道上已有约200块太空垃圾飘浮。到1980年，人类已在近地轨道上遗留了近5000块大大小小的垃圾。目前，近地轨道上被观测到的体积超过一个苹果的垃圾，数量约为2万个。

太空垃圾的数量已经达到临界点，近地轨道甚至被形容为“太空垃圾场”，大到几吨重的“金属利器”，小到火箭燃烧后的残留物，一旦这些物体与卫星、空间站或宇宙飞船碰撞，那么后果不堪设想。如果继续听之任之，将对各国的航天器和航天任务产生严重影响。

日本《太空》杂志指出，要有效清理太空垃圾，除了解决技术问题、资金问题，还要解决法律问题——有关太空资产管理和保护的国际法需要全面调整。

外层空间国际法需要四项调整

据英国《新科学家》杂志报道，近地轨道上分布着大量人造卫星，太空垃圾的密集程度较高。为清除这些太空垃圾，并防止新的太空垃圾出现在轨道上，必须修订相关的国际法，对近地轨道上废弃航天器的处理作出严格规定。

首先，应明确相关法律的监管范围。外层空间既是一个科学概念，也是一个法律概念。其科学概念一般指地球大气层以外的空间;它的国际法学概念，是随着二战后太空技术的高速发展形成的。现有的国际法承认一国领土上一定高度的空间为其领空，国家对领空拥有完整的、排他的主权。一国的领空一般指其领土上面的大气空间，在领空以外的是外层空间。外层空间国际法的监管范围不包括各国的领空。

关于大气空间和外层空间的划分，历来有两种主张，即“空间论”和“功能论”。“空间论”主张以某个明确的高度来划分领空和外层空间，以确定两种不同法律制度的适用范围;而“功能论”认为，应根据飞行器的功能来确定其所适用的法律——航空器（飞机、飞艇等）在大气空间内活动，因此不适用外层空间法律;航天器（卫星、宇宙飞船等）主要在外层空间活动，适用外层空间法律。但如果航天器进入大气空间，那么是否适用外层空间法律？為此，完善外层空间法律的第一步应明确以“空间论”还是“功能论”为基准。

其次，应赋予从事太空垃圾清理的国家和组织一定的处置权。修订《营救和归还协定》，设置“限期回收处理”的条款，如果太空垃圾所有国在规定的期限内没有自行处置，消除威胁，那么其他国家和组织就有权对该垃圾进行处置。

再次，应加大对太空垃圾所有国的追责力度。《损害责任公约》规定：发射国对其空间物体给地球表面或飞行中的飞机等造成损害的，应负有赔偿责任;某国的空间物体在大气层以外对另一国的空间物体，或其所载人员、财产造成损害的，只有在损害是因前者的过失造成的情况下，前者才负有责任。如果损害的全部或部分是由受损国的疏忽造成的，即受损国没有采取规避行动，那么前者可在一定程度上免除责任。

按照该公约的规定，某国发射的航天器在大气层内对地面上的设施、人员以及飞行中的飞机等造成损害的，即使发射国不存在故意或者过失，也需要承担全部赔偿责任;但到了外层空间，责任划分就不同了。举例来说，如果某国卫星被别国的太空垃圾撞击，在确定责任时要考虑受损国是否有过失。如果受损国被证实未采取应有的规避措施，那么太空垃圾所有国的责任就会减轻甚至被免除。这条规定最初是为了鼓励各国大胆探索和利用外层空间，但时至今日，它已经在一定程度上纵容了太空垃圾所有国的“不作为”。只有通过修订法律，加大太空垃圾所有国所应承担的责任，才能有效督促这些国家自行回收、处理太空垃圾。

最后一点需要明确：《外层空间条约》规定，当事国对本国在外层空间的活动，不论是政府部门还是非政府组织所从事的活动，都要承担国际责任。换言之，一切从事外层空间活动的行为主体，不论其在国内法上处于何种地位，其在外层空间的活动都被视为该国本身所从事的活动，责任皆归于国家。

在一些航天科技大国，有越来越多的非国有企业开始从事航天业务，包括卫星发射和天地运输业务。因此，《外层空间条约》应增补内容：非国有企业制造的太空垃圾，由企业所在国的政府承担相应的责任。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com