高速公路EPC模式下建设目标管控对策探讨

王瑞雄

摘要：高速公路EPC建设管理模式相对于传统设计、施工平行发包的模式，具有建设工期容易保障、施工资源能合理配置、建设投资容易控制等明显优势，越来越被业主接受和推行，但是也给传统的目标控制体系和管理带来了一些新的问题和挑战，对施工、监理及业主提出了更高的要求。文章总结分析了设计施工总承包模式建设目標管控存在的问题，并提出了有效应对措施，可供相关单位参考和借鉴。

关键词：高速公路;设计施工总承包模式;目标管理;对策

0 引言

我国“十二五”“十三五”这十年是高速公路建设的高峰期，高速公路通车里程从2010年的65 000 km增长到14.96万 km，发展速度之快举世瞩目。随着高速公路建设规模扩大及速度提升，投融资多元化势必带来建设管理体制的改革创新需要，2015年4月，交通运输部印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》，2015年8月，交通运输部印发实施《公路工程设计施工总承包管理办法》，全国各地相继开展有关创新公路建设管理模式的试点工作，经过近五年的推行实践，为创新改革公路建设管理模式积累了丰富的经验，对加快公路建设发展及规范建设管理奠定了坚实的基础。广西未来10年是高速公路建设快速发展的攻坚期，到2030年规划建成累计通车里程达1.52万 km。近五年来在高速公路建设方面广西也相继推行了EPC建设管理模式，取得了很好的预期效果，特别是全产业链企业采用EPC模式，在确保工程进度及投资等建设目标上优势更加凸显。但相对传统发包管理模式，也暴露出一些新的管理问题和目标风险，笔者结合工作实践及当前推行实施EPC过程出现的建设目标风险加以分析总结，并提出管控应对措施，为今后项目及相关单位提供参考和借鉴。

1 EPC模式建设目标管控优势

1.1 确保工期优势

高速公路建设EPC模式相对传统平行发包模式具有显著的工期保证优势，根据2019年10月已经建成通车的钟昭路建设经验表明，相对传统建设管理模式工期会提前半年到一年。具体优势条件体现在以下几方面：

（1）EPC模式在初步设计完成后就可以进行设计施工总承包招标，在组织招标阶段比传统模式至少提前3个月。

（2）所有主体工程及附属工程全部由总承包单位完成，有利于施工组织的提前规划和计划管理，确保前后项目有序施工和紧密衔接。

（3）设计单位作为总承包单位的责任主体，全过程参与施工管理，及时解决设计不合理及优化设计相关问题，确保施工连续顺利推进。

（4）总承包单位可以根据内部单位实力和优势进行任务合理分配，充分发挥专业化、集约化、工厂化水平，从而保证项目进度无缝衔接和生产效率。

（5）关键时候能够实现内部资源整合和资源调配，有利于抢抓重点项目特别是特大桥、特长隧道等控制性项目的计划进度。

（6）减少了多单位交叉干扰施工带来的误工及施工计划的调整，极大地提高工作效率和推进速度。

1.2 确保投资控制优势

EPC模式采用总价承包合同，成本风险划分清晰，减少了传统模式中因大量变更设计而增加的费用，业主容易控制建设成本，这是EPC模式对比传统模式的显著优势。

1.3 质量安全目标控制优势

由于EPC模式业主将项目设计、施工、材料设备采购全部交给总承包单位统一实施，业主侧重制定质量安全管理目标，通过合同约束总承包单位，注重项目完成结果。过程控制由总承包单位起主导作用。凭借资源与资金优势，有利于总承包单位推行标准化、工厂化、信息化施工。有利于项目统一质量标准，统一施工工艺，统一采购质量可靠的材料设备，有利于亮点打造和品质工程建设。

2 EPC模式建设目标管控存在的问题

尽管EPC模式在工期保证、投资控制及业主管理方面存在很大优势，相对平行发包传统模式容易确保建设目标，但这种模式需要总承包单位实力强、履约好才能做到EPC模式的“统揽全局、统筹安排、统一管理 ”目标要求，另外就是需要监理单位要严格管理，敢于担当。

2.1 总包单位履约能力问题

目前广西高速公路建设推行EPC模式管理的都是由设计、施工联合体投标承担，且由施工单位牵头，总包部主要由施工单位组建，履约能力问题主要体现在以下几个方面：

（1）总包部管控力量偏弱，难以发挥其对项目全面组织管理作用，只侧重协调和计量等工作。由于各分部由施工方不同下属单位承担，因此还存在各自为政的状况。

（2）分部属于总包部内控单位，配置人员资格及资历业主在合同中难以约束。

（3）设计人员偏少，不能同步解决设计问题和设计优化。

2.2 联合体联而不合问题

由施工单位牵头的总承包单位各自工作相对独立，设计单位除了设计费用，也难以享受项目施工建设带来的利润，因此设计单位的主动服务施工的积极性难以发挥出来。

2.3 业主管理难度问题

（1）尽管总承包单位具体实施工作由分部完成，又不能像传统标段来进行合同管理，但还得把它当作标段一样来管理，从这点来看目前还难以达到引进EPC的初衷。

（2）EPC模式业主应该侧重制定标准和关注结果而非过程，但由于目前总包单位的诚信和履约能力，不加强过程管控又难保实现建设各项目标。

（3）由于设计与施工是利益共同体，对设计审查及优化方案的审批难度增加。

（4）对材料、设备的采购主要依赖总包单位的自控，相对增加质量风险。

（5）在EPC模式下，如何发挥监理作用，业主难以把握。

2.4 监理工作难度问题

（1）EPC模式高速公路建设监理工作尚未有行业配套操作办法，只能按图纸及现行法律法规开展工作。

（2）现场监理机构人员对设计监理还缺乏相应能力和经验，难以达到预期效果。

（3）EPC模式总包单位以总价承包，计量只是过程手续而非控制手段，因此不像传统模式计量作为质量监理的重要手段，难免给质量监理带来难度。

（4）按合同要求监理单位所有工作联系和工作管理都是针对总包部的才合法有效，监理工作反馈要通过总包部传达到各施工分部，这样就会使效率和效果大打折扣。

（5）业主考虑线路长为了便于管理，可能存在一个总包部范围有两个监理单位，这样两个监理单位的管理理念、管理要求和管理水平肯定存在差异，势必导致项目结果不均衡，也给总包单位适应不同管理带来难度。

2.5 监督工作难度问题

（1）对于EPC模式，缺乏相应法律法规和操作办法对从业单位进行监督管理。

（2）对总包单位进行信用评价未必能达到传统模式市场信用效果，因为施工分部有可能是总包单位下属的独立法人单位。

2.6 EPC合同风险问题

（1）EPC模式业主必定将风险尽可能转嫁给总包单位，但总包单位除考虑施工成本外，还会考虑不可预见的技术风险。因此EPC合同总价相对传统模式是比较高的。

（2）总包单位的实力和履约能力存在问题，将对建设目标特别是对进度和质量安全管理目标实现带来很大的管理难度。

（3）总包单位考虑自身管理和资金计划需要，可能会存在不平衡报价，很有可能引发劳务队伍纠纷问题。

3 EPC模式建设目标管控对策

3.1 法律法规及配套制度的建立健全

（1）行業主管部门尽快完善EPC模式下质量监督、工程监理及合同范本等相关配套制度，确保高速公路建设EPC模式依法、规范、有效推行。

（2）地方行业主管部门根据本地区实际情况，制定EPC模式相关操作性实施细则，以便有力有效推行和管控项目。

3.2 总承包单位管控对策

（1）施工单位与设计单位协同合作。要达成共识，真正形成利益共同体，充分发挥各自优势，能有力推进项目的统筹规划和协同运作，有效解决设计与施工的衔接问题，顺利解决施工方案的实用性、技术性及安全性的矛盾。

（2）弱化总包部，强化施工分部配置。根据目前已实施的项目来看，总承包部配置很强大不太现实，但总包部要能起到协调内外部关系和管控建设目标的作用，特别是要能解决设计与施工的有机衔接问题。

（3）确保项目建设目标顺利实现。通过制度约束和内控手段，能有效解决各分部进度推进、工程质量、施工把控的均衡和稳定，能确保建设工期、质量安全的建设目标顺利实现。

（4）确保材料及设备的采购质量。统一材料和设备的招标标准，有效管控材料设备质量。

（5）统筹规划地材加工、构件预制等关键工作，有效推行标准化和提高工厂化水平。

（6）建立内部奖惩制度。能有效营造内部有序竞争、奖优罚劣的浓厚氛围。

3.3 业主单位管控对策

（1）依据业绩和信誉择优选择有实力、信誉好的总包单位。

（2）完善合同条款，特别是人员设备履约、工程变更、材料调价及违约等条款，确保总包单位履约能力和风险合理分摊。

（3）强化建设目标规划和制度、标准建设，加强过程履约和目标考核，确保建设结果符合预定目标。

（4）注重设计审查和变更审批，确保设计方案符合功能需求和设计标准要求。

（5）将总包部下属施工分部纳入日常建设管理，最好是合同文件设置分部相关考核奖惩条款，更加利于项目监管和把控。

（6）统筹规划推进标准化、工厂化、智能化和科技化建设，努力提升项目管理水平和品质工程建设能力。

（7）着力改革或改善监理监管模式，合理划分监理标段，尤其避免两个监理单位同时管理同一路面施工分部的情况出现，充分发挥监理在EPC模式下的核心管理作用。

3.4 监理单位管控对策

（1）科学分析研判EPC建设模式的建设特征及管理特点，找准自身定位，切实配足配强监理力量，真正起到把控、监管作用。

（2）根据业主的目标规划，合理编制监理计划，切实有效地强化过程各环节把关，确保进度、质量安全及投资各项目标顺利实现。

（3）要努力提高设计审查能力和材料设备质量把关能力，这是EPC模式监理管理的难点和重点，不像传统发包模式可以用合同约束进行管理。

（4）通过统一工艺、统一标准和统一管理确保各施工分部进度均衡和质量安全稳定可控。

（5）对于工序验收及监理例会等日常监理工作，要与施工分部对接开展，更能提高工作效率和及时解决现场问题。

（6）对于两个以上监理单位管理同一个总包单位的模式，按照现行监理规范要求出现工作交叉和管理要求差异的情况，各监理单位要按照业主和合同要求履行好各自职责。

3.5 监督单位管控对策

（1）质量监督部门针对EPC模式要有差异化监督计划，将总包单位和施工分部同时纳入日常监督工作，确保总包单位和施工分部单位履行法律法规及合同义务。

（2）年度信用评价对总包单位及具有独立法人的施工分部同时开展，确保建设市场公平合理。

（3）制定并指导以结果为导向的监理评价体系标准，充分发挥监理积极性和创造力，不断提升EPC模式下监理的建设目标的管控能力。

4 结语

高速公路EPC建设管理模式的推行和实践表明，相对传统平行发包模式，在建设目标管控方面其优势明显，能够很好地确保建设工期、控制工程投资及保证工程质量和施工安全。但在实际推行过程中，由于缺乏相应统一规范的法律法规和配套制度体系，各地都在探索和总结，不断积累经验教训，采取有效的监管对策，努力将这一模式运用好，更加有效地改善高速公路建设管理模式和提升建设管理水平。笔者根据高速公路EPC管理模式推行过程中，在建设目标管控方面出现的新情况、新问题及对策进行分析总结，得出以下结论。

（1）EPC建设管理模式在高速公路建设中可大力推广和广泛运用，但还需要行业主管部门进一步完善相关法规及具体操作办法，确保依法依规健康可持续发展。

（2）以固定工期和总价为合同基础的设计施工总承包（EPC）模式，业主必须择优选定信誉好、履约能力强的总包单位，各项建设目标才能顺利实现。

（3）在现阶段相关法律法规及配套制度尚不完善的情况下，施工、业主、监理及监督等相关单位必须协调配合、通力合作，各司其职，并根据EPC模式施行出现的新情况、新问题，采取相应监管对策，才能确保EPC模式优势发挥和建设目标的管控。

参考文献：

[1]交通运输部.关于深化公路建设管理体制改革的若干意见（交公路发〔2015〕54号）[Z].2015.

[2]交通运输部.公路工程设计施工总承包管理办法（部令第10号）[Z].2015.