新时代政府绩效满意度对政府信任的影响研究

李鹏 王隽媛

摘要：新时代背景下，政府绩效是政府信任生成的主要来源与影响因素。基于这一判断，通过选取构成政府绩效满意度的四个指标——政治绩效满意度、价值绩效满意度、经济绩效满意度以及社会绩效满意度作为解释变量，运用多元回归分析模型研究其与被解释变量政府信任之间的关系，从而得出增进政府信任的基本路径。

关键词：政府信任;政府绩效;满意度

中图分类号：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.002

一、引言

德国学者雅斯贝斯指出：“在今天，没有任何事业、任何公职、任何职业被看作是值得信任的，除非在每一具体的场合都揭示令人满意的信任基础。”[1]上世纪60年代至今，增进政府信任一直是世界各国政府执政过程中必须面对的重要问题。党的十八大以来，我国的政府信任度呈现出较高的水平，然而，应该注意到的是，在新时代背景下，政府信任呈现出的差序化、阶层差异化以及U型结构分布等特征正在使我国政府信任流失的风险不断积聚。政府信任的下降会带来政府合法性降低、治理成本提高、政策实施困难等一系列问题。因此，关于政府信任的研究已经成为当前我国理论界与现实社会高度关注的热点问题。

倪星从公共行政实践出发提出：“地方政府的治理绩效是指各级地方政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。”[2]政府绩效是公众衡量政府实现与维护公共利益水平的基本标准，也是政府公共行政能力的基本反映。政府绩效与政府信任之间存在显著的相关性，Mishler 认为，如果政府机构和领导者能够为民众提供预期产出，将大大提高民众的政府信任度。公共选择学派将“内生性路径”作为当前政府信任生成的基本路径，其主要观点认为，政府信任生成于政府制度供给的行政绩效。基于此，在新时代背景下，政府绩效满意度作为政府信任生成的影响变量之一，对政府信任具有重要影响。新时代背景下，政府绩效满意度是否会影响政府信任？若是，其影响机制如何？是本文要解决的核心问题。

二、文献回顾与研究假设

当前，学界对政府信任的内涵进行了多维度的界定，信任利益说是其中的典型代表。公众对政府的利益需要与对其它主体的利益需要不同，公众对政府的利益需要是以公共性为本质属性的公共利益。从信任利益说的视角来看，政府信任来源于政府对公共利益的有效实现与维护。

综合政府信任研究相关文献，关于政府信任来源与影响因素的解释路径主要有制度供给论、社会文化论、社会资本论、媒介影响论以及人口特征论五个方面。制度供给论认为，政府信任来源于政府对公共行政绩效的有效与高质量供给;社会文化论认为，政府信任更多的与社会价值体系如权威主义价值观、后物质主义价值观以及社会信任文化有关，并受社会交往方式影响;社会资本论认为，人际信任关系会影响政府信任;阿尔蒙德和维巴认为，不同国家的政治文化差异很大，公民与政府之间的信任关系也极为不同;媒介影响论认为，公众与政府信任关系会受到信任主客体之间传播媒介的影响;Ceron认为，新媒体对民众政治态度会产生正面作用;人口特征论认为，人口的地區差异、人口特征差异以及社会阶层差异对政府信任有重要影响。

在政府信任来源与影响因素的解释路径中，影响力最大的是制度供给论与社会文化论，而在两者对政府信任解释力的比较上，制度供给论则更具优势。Mishler通过实证研究发现，无论是微观层次或个人层次、还是宏观层次或社会层次，制度主义的解释更具说服力。政府绩效在不同经济、社会和政治环境中应具有不同的内涵和特征。社会政治、经济环境的变化会带来公众需要的变化，公众需要的转变会对政府公共绩效的供给提出新的要求，而及时回应公众对政府绩效供给的要求则是现代政府公共行政的核心任务与目标。政府绩效的内容随着外部环境的变化大致经历了从早期单一经济和效率维度，发展到新公共行政时期的社会公平，再到新公共管理时期的“4E”，即经济、效率、效益和公平，再到新公共治理阶段，将“合作”和“公民参与”等公共价值作为政府绩效重要内容的过程。[3]新时代背景下，人民群众日益增长的美好生活需要赋予了当下政府绩效新的时代内涵。党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”因此，政府应转变原有以经济绩效和社会绩效为主要绩效供给内容的理念，从人民群众美好生活需要出发，以政治绩效、经济绩效、社会绩效与价值绩效的有效实现为目标，积极转变职能，提高政府治理绩效水平，增进公众对政府的信任。综合上述分析，可以从公众对政府的政治绩效满意度、经济绩效满意度、社会绩效满意度以及价值绩效满意度四个维度探究新时代政府绩效满意度与政府信任之间的关系。

一是政治绩效满意度与政府信任。委托代理理论认为，政府是行使公共权力的形式主体，政府对公共权力的行使状况是公众认知与判别政府绩效的重要指标。政府公共权力行使的廉洁程度、依法程度、透明程度、合理程度以及对公众政治权利的保护程度构成了政府政治绩效的基本内容。政府依法、高效、廉洁、透明、合理地行使公共权力，有效地保护公众政治权利会提高公众对政府政治绩效的满意度，进而增进政府信任度。Newton认为，不同国家或地区的不同绩效指标对于社会成员政府信任感之影响有强有弱，但是像官员是否腐败、信息是否公开这些内容对政府信任有着普遍解释力。基于此，本文提出研究假设1：公众政治绩效满意度对政府信任存在积极影响，公众政治绩效满意度的提升会增进政府信任。

二是价值绩效满意度与政府信任。政府对公共利益的实现与维护既是工具维度的，又是价值维度的。在价值维度上，政府对公平、正义、人本等公共性价值的实现与维护情况以及政府行政行为对公共性价值的体现与彰显情况构成了政府价值绩效的基本内容。新时代背景下，随着公众人本、公平、正义意识的觉醒与提高，以及理论界对官僚制行政“重效率”“轻价值”导向的反思，公众对政府价值绩效的需求正在不断上升。相关研究指出，政府行政对公平、正义、人本等公共性价值理念的彰显与实现会提高公众对政府的信任水平。基于此，本文提出研究假设2：公众价值绩效满意度对政府信任存在积极影响，公众价值绩效满意度的提升会增进政府信任。

三是经济绩效满意度与政府信任。政府推动经济发展的情况，社会就业的情况以及公众收入水平变动的情况是构成政府经济绩效的主要内容。政府可以通过推动经济发展，扩大社会就业，实现公众收入水平的稳步增长来增进公众对政府的信任。反之，经济发展的低迷，社会失业率的提高以及公众收入水平的停滞会造成公众对政府的不信任。中国改革开放四十多年来，经济的快速发展是政府合法性的主要来源，政府经济绩效的实现有效增进了公众对政府的信任。而来自欧洲的研究则表明，欧洲金融危机削弱了那些受到严重影响的国家的政府信任。基于此，本文提出研究假设3：公众经济绩效满意度对政府信任存在积极影响，公众经济绩效满意度的提升会增进政府信任。

四是社会绩效满意度与政府信任。根据国际经验，当一国经济发展进入中等国家收入水平阶段后，公众对基本公共服务的需求就会不断提高。当前，我国已迈入中高收入国家行列，人民群众对政府供给基本公共服务的需求正在不断提高，政府对教育、医疗、养老以及社会保障等民生公共产品的供给情况成为了公众认知政府社会绩效的主要内容。政府对社会绩效的有效供给会提高公众对政府绩效的满意度，进而增进政府信任。国外已有研究表明，公共服务质量的改善有利于提升公民对公共机构的满意度。基于此，本文提出研究假设4：公众社会绩效满意度对政府信任存在积极影响，公众社会绩效满意度的提升会增进政府信任。

三、样本概况与变量测量

●样本概况

本文选取的研究数据来源于中国社会状况综合调查（Chinese Social Survey，简称CSS），是中国社会科学院社会学研究所于2005年发起的一项全国范围内的大型连续性抽样调查项目。经统计，CSS（2015）调查共完成有效问卷10243份，在剔除数据缺失问卷的基础上，根据研究设计需要，最后共选取有效样本9675份。

●变量选取与操作化

首先是因变量的选取。本文选取的因变量为政府信任，并采用直接方法对因变量进行测量。根据已有政府信任研究成果，结合调查问卷的问题设计，本文选取测量因变量的问题如下：“请问，您信任党政机关干部吗”。答案设为“完全不信任”“不太信任”“比较信任”“非常信任”和“不好说”，根据调查与分析需要，分别对五个答案进行赋值，“完全不信任”赋值1分，“不太信任”賦值2分，“比较信任”赋值3分，“非常信任”赋值4分，“不好说”赋值8分。

其次是解释变量的选取。一是政治绩效满意度。基于研究需要，结合调查问卷的问题设计，本文选取测量公众对政府政治绩效满意度的问题如下：“您认为现住地地方政府保障公民的政治权利工作做得好不好”“您认为现住地地方政府廉洁奉公，惩治腐败工作做得好不好”。答案设为“很好”“比较好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根据调查与分析需要，分别对五个答案进行赋值，“很不好”赋值1分，“不太好”赋值2分，“比较好”赋值3分，“很好”赋值4分，“不清楚”赋值8分。通过简单叠加，公众对政府政治绩效满意度取值为2～16分。二是价值绩效满意度。基于研究需要，结合调查问卷的问题设计，本文选取两个问题测量公众对政府价值绩效满意度。“您觉得当前社会生活中总体社会公平状况如何”。答案设为“非常不公平”“不太公平”“比较公平”“非常公平”以及“不好说”。根据调查与分析需要，分别对五个答案进行赋值，“非常不公平”1分，“不太公平”2分，“比较公平”3分，“非常公平”4分，“不好说”8分。“您认为现住地地方政府的服务意识，能及时回应百姓的诉求工作做得好不好”。答案设为“很好”“比较好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根据调查与分析需要，分别对五个答案进行赋值，“很不好”赋值1分，“不太好”赋值2分，“比较好”赋值3分，“很好”赋值4分，“不清楚”赋值8分。通过简单叠加，公众对政府价值绩效满意度取值为2～16分。三是经济绩效满意度。基于研究需要，结合调查问卷的问题设计，本文选取测量公众对政府经济绩效满意度的问题如下：“您认为现住地地方政府发展经济，增加人们的收入工作做得好不好”“您认为现住地地方政府扩大就业，增加就业机会的工作做得好不好”。答案设为“很好”“比较好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根据调查与分析需要，分别对五个答案进行赋值，“很不好”赋值1分，“不太好”赋值2分，“比较好”赋值3分，“很好”赋值4分，“不清楚”赋值8分。通过简单叠加，公众对政府经济绩效满意度取值为2～16分。四是社会绩效满意度。基于研究需要，结合调查问卷的问题设计，本文选取测量公众对政府社会绩效满意度的问题如下：“您认为现住地地方政府为群众提供社会保障工作做得好不好”“您认为现住地地方政府打击犯罪，维护社会治安工作做得好不好”。答案设为“很好”“比较好”“不太好”“很不好”和“不清楚”。根据调查与分析需要，分别对五个答案进行赋值，“很不好”赋值1分，“不太好”赋值2分，“比较好”赋值3分，“很好”赋值4分，“不清楚”赋值8分。通过简单叠加，公众对政府社会绩效满意度取值为2～16分。

最后是控制变量的选取。为了更为准确地探究公众对政府的政治绩效满意度、经济绩效满意度、社会绩效满意度以及价值绩效满意度与政府信任之间的影响关系，本文根据已有政府信任实证研究的相关成果，结合调查问卷，选取人口学相关变量、互联网使用以及生活幸福感等可能影响政府信任的变量作为控制变量。相关研究变量的统计分析与描述，详见表1。

●多元回归分析

我们将政府信任作为因变量，使用多元线性回归模型，采用逐步纳入的方法在解释变量中纳入公众对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的满意度4项指标以及可能对政府信任产生影响的生活幸福感、互联网使用情况、性别、年龄、民族、教育程度、政治面貌、户籍等社会人口学变量来考察不同分析模型的解释力变化，详见表2。

模型1进行了控制变量对政府信任影响的检验，模型通过显著性检验，R2值为 0.016。通过模型1可以看出，互联网使用对政府信任有消极影响，二者呈负相关。互联网使用与政府信任之间呈负相关可能与当前互联网的负面信息传播偏好有关，公众对互联网使用水平越高，就越有可能接触到关于政府的负面信息，包括不实的信息，长期接触这些信息会导致公众对政府的不信任度增加。日本近年来的有关研究指出，媒体对政府信任有显著影响。民族与政府信任呈正相关，少数民族比汉族对政府的信任度更高，这与已有研究结论是一致的。公众幸福感与政府信任呈正相关，公众幸福感的提升对政府信任水平的提升具有显著的积极影响，这与相关研究成果得出的结论相一致。政治面貌与政府信任呈负相关，但显著性水平稍低（P<0.05），对政府信任影响不够稳定。已有相关实证分析中也曾发现政治面貌与政府信任存在着与本文分析结果相似的不稳定负相关关系。从人口学变量来看，性别、年龄、户籍以及教育程度等4个变量与政府信任之间的影响关系不显著。

模型2在控制变量的基础上，将公众对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的满意度这4个解释变量指标纳入回归分析模型，考察相关因素对政府信任的影响。模型整体通过了显著性检验，R2值为0.116，比模型1增加10个百分点，说明公众对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效满意度这4个解释变量对政府信任的解释有较大的贡献。公众对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效满意度与政府信任均呈正相关，4个理论假设全部通过检验，说明政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效满意度是政府信任的主要来源，“公众对政府绩效的满意度是政府信任的必要条件”这一假设成立。与模型1相比，模型2中控制变量对政府信任的影响差异不大，但政治面貌对政府信任影响的显著性降低，这可能与政治面貌对政府信任的影响通过政府绩效满意度起作用，党员对政府绩效的认知途径更为便利，认知视角更为科学，认知感受也更为强烈有关，另外，分析模型的拟合优度也可能对这一变化带来了影响。

模型2显示，公众对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的满意度对政府信任都具有较强的解释力，其中政治绩效满意度的标准化回归系数排名第1位，政治绩效满意度是影响政府信任的最主要因素，对政府信任的解释力最强。这说明，在政府实现与维护公共利益的意愿与能力上，公众更为看重道德（即意愿）而不是能力。公众会将贪腐行为的出现理解为政府在主观上对其向公众作出承诺的背离;会将贪腐行为理解为制约政府实现与维护公共利益的最大阻碍。换言之，如果政府政治绩效供给不足，大量贪腐丑闻出现，那么，即使政府在其它绩效供给上有着不错的表现，公众依然会对政府产生不信任。从多元线性回归结果可以看出，价值绩效满意度对政府信任的解释力排在影响因素的第2位，对政府信任具有显著影响。这一方面说明，在新时代背景下，公平、正义、民主等公共价值的实现已经成为人民美好生活需要的重要组成部分;另一方面则说明，公众对政府实现公共价值的需求比以往更加强烈，价值绩效满意度对政府信任的解释力正在不断上升。从分析模型可以看出，经济绩效满意度对政府信任的影响力虽不及政治绩效满意度与价值绩效满意度，但依然具有显著性影响，标准化回归系数排名第3位。这说明，在我国社会主要矛盾已发生转化的背景下，物质需求依然是公众美好生活需要中不可或缺的重要内容，经济绩效满意度是政府信任的主要来源。因此，政府要将持续推动经济发展作为政府绩效供给能力提升的重要方面。但是，在改革开放四十多年后的今天，公众对政府“分好蛋糕”的表现要求更高，因此，政府经济绩效满意度对政府信任的解释力弱于政治绩效与价值绩效满意度对政府信任的解释力。社会绩效满意度对政府信任具有显著影响，因此，政府要将有效供给基本公共服务作为增进政府信任的重要手段，不断满足公众对公共产品供给的需要。但是，社会绩效满意度对政府信任的解释力明显不及其它三个解释变量，这可能与我国公众认为社会绩效的实现会受到多元因素的影响，政府行为只是影响因素之一有关。

四、结论与展望

本研究以 CSS（2015）调查数据为分析样本，通过相关统计方法的使用，对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的公众满意度这4个解释变量与政府信任之间的影响关系进行了验证。经过实证检验，研究得出如下结论：一是公众对政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的满意度作为解释变量与因变量政府信任之间具有正相关关系，政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的公众满意度对政府信任具有积极影响，政府信任会随着政府政治绩效、价值绩效、经济绩效以及社会绩效的公众满意度上升而提高。二是反映政府绩效满意度的四个指标对政府信任的解释力排名依次是政治绩效满意度、价值绩效满意度、经济绩效满意度和社会绩效满意度，政治绩效满意度的影响力最强。三是在本研究所选取的控制变量中，民族、生活幸福感对政府信任的影响呈正相关，互联网使用与政府信任之间呈负相关，对互联网使用越频繁的群体，对政府呈现出越高的不信任性。本研究所选择的性别、年龄、政治面貌、户籍以及教育程度等5个变量与政府信任之间的影响关系不显著。

新时代背景下，政府绩效是政府信任生成的主要来源与影响因素，基于这一判断，政府应将提高政府绩效满意度作为增进政府信任的基本路径。一方面，政府要堅持以人民为中心的发展理念，积极回应当下公众对政府绩效供给的时代需求，从政府政治绩效、价值绩效、经济绩效与社会绩效四个维度审视自身绩效供给的不足。与此同时，政府要以全面深化改革为契机，通过推进国家治理体系与治理能力现代化，补齐政府绩效供给的短板，提高政府绩效供给的整体性与有效性水平。另一方面，政府要从绩效满意度对政府信任影响力的结构性变化出发，在有效供给经济绩效的基础上，不断提高对政治绩效、价值绩效与社会绩效的供给水平，特别是要强化对政治绩效与价值绩效的供给，通过廉洁、透明、参与、民主与法治政府的构建以及政府行政公共性水平的提升，满足公众当下对政治绩效与价值绩效的迫切需要。

最后，本研究也存在一些局限。一是在测量方法的使用、解释变量的选取以及变量间的内生性问题上还有进一步深入探讨的空间。二是政府绩效满意度对政府信任影响的研究，还会受到其它变量如社会文化等的影响。因此，在更长的研究链条上探讨政府绩效满意度对政府信任的影响，将是未来研究应重点关注的问题。

参考文献

[1]（德）雅斯贝斯.王德峰译.时代的精神状况[M].上海：上海译文出版社， 2013：90.

[2]倪星.地方政府绩效评估指标的设计与筛选[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2007 ，（2）.

[3]霍春龙，包国宪.论公共行政发展过程中的绩效范式变迁及其演化规律[J].兰州大学学报（社会科学版），2018，（4）.

作者简介

李鹏，中共长春市委党校（长春市行政学院）政治学教研部副教授，博士，研究方向：中外政治制度、政府治理、应急管理。

王隽媛，东北师范大学环境学院讲师，研究方向：思想政治教育、政府治理。

责任编辑 张巩