全面深化改革 构建高水平社会主义市场经济体制

南储鑫　邱永辉

11月29日，由国家发展改革委指导、中国经济体制改革研究会主辦的第十八届中国改革论坛在京召开，论坛以深入学习贯彻党的十九届五中全会精神为主线，探讨全面深化改革、构建高水平社会主义市场经济体制相关问题。论坛讨论的主要观点综述如下。

一、深入学习贯彻党的十九届五中全会精神

与会同志一致认为，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五远景目标的建议》，是我国开启全面建设社会主义现代化新征程向第二个百年奋斗目标进军的纲领性文件，是指导我们今后一个时期加快改革发展、构建高水平社会主义市场经济体制的重大战略部署。学习贯彻党的十九届五中全会精神，必须把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局这个总逻辑线索。

第一，新发展阶段是指“十四五”时期我国进入全面开启建设社会主义现代化国家的新征程，这表明中国特色社会主义建设事业进入新的历史阶段。中国改革又到了一个新的历史关头，面临着前所未有的新形势、新挑战和新任务。

第二，新发展理念是指贯彻习近平总书记提出的创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念。“十四五”时期要采取更加符合新发展理念、体现增长质量的增长指标，即采取就业指标打头、GDP指标收尾的指标体系。一是建成城乡统一的就业指标，有效衡量全社会的资源利用状态。二是采取体现新发展理念的全局性指标，包括居民人均收入、物价水平、宏观杠杆率、全要素生产率、单位GDP、劳动生产率、碳排放强度等。三是纳入公共服务一体化和均等化等与社会民生相关的指标。

第三，构建新发展格局是指构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建双循环发展格局，要与加快新型城镇化战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、建设自由贸易试验区等有机衔接起来。要以突破资本市场股权分置改革般的力度，大力推进人口、劳动市场以及土地市场的根本性突破，促进要素在城市群、大城市和中小城市、城乡之间自由流动。

与会同志认为，全面深化改革是应对百年变局的战略抉择，是构建新发展格局的关键一招，也是实现“十四五”规划和二○三五远景目标的根本动力。开启中国改革的新征程，必须坚持市场化改革的方向，必须坚持市场的目标导向和问题导向相统一，必须在要素市场化配置体制机制改革方面取得重大突破。要素市场化配置是关键性基础性的重大改革任务，也是市场化改革成败的关键。其实质是真正突破阻碍要素自由流动的体制机制障碍，实现资源配置方式的优化和创新。同时，展望“十四五”，市场化改革的推进方式本身也是进一步的改革创新，表现出一些新特点、新形式。一是更加注重处理好改革的顶层设计和基层创新的关系;二是更加注重处理好改革与开放的关系;三是更加注重处理好改革与法治的关系。

二、加快培育完整内需体系，构建新发展格局

（一）形成双循环“1+3+2”结构性潜能框架

着力发掘与中速增长相配套的潜能，即“1+3+2”结构性潜能框架，一个龙头引领、补足“三大短板”、两个翅膀赋能。

“1”是指以城市群、都市圈发展为龙头，为下一步中国中速高质量发展打开空间。更好的要素集聚效率能为今后五至十年提供70%—80%的增长潜能。

“3”是指在实体经济方面，要补上我国经济循环过程中新“三大短板”：一是基础产业效率不高，仍然存在不同程度的行政性垄断，导致竞争不足，补上这个“短板”是要降低全社会成本;二是中等收入群体规模不大。在今后十至十五年力争实现中等收入群体倍增，由现在的4亿人增加到8亿—9亿人。补上这个“短板”，可以扩大需求，特别是消费需求;同时扩大人力资本;三是基础研发能力不强。基础研究源头创新是内循环中的“卡脖子”环节。补上这个“短板”以后中国才能够有效应对外部“卡脖子”问题，才有可能真正成为一个创新型的国家。

“2”指以数字经济和绿色发展为两翼。这两个领域是中国在全球经济格局中具备一定优势的新增长潜能。

（二）加快释放内需潜力，培育完整内需体系

落实党的十九届五中全会提出的坚持扩大内需这个战略基点、加快培育完整内需体系的要求，要坚持以发展实体经济为重点，要继续抓住供给侧结构性改革不放松。特别是要坚持不懈地推进制造业持续健康发展。同时增强以内需为主的消费对构建新发展格局的基础作用。

第一，将稳就业放在优先地位，稳定就业、保障低收入群体的收入，扩大消费才有更大的空间。

第二，加大促进消费的政策力度;扩大中等收入群体收入和规模。中等收入群体是消费中高端商品和服务消费的主力军，也是引领消费结构向高端化、多元化、个性化升级的中坚力量，对发挥我国超大规模市场优势具有强大的支撑作用。

第三，坚持“房住不炒”，租购并举，完善长租房政策，推动房地产市场的平稳健康发展;加强对市场的监管，监控信贷资金过度流向房地产市场，抑制房价的过快上升和居民高杠杆对消费的挤出效应。

第四，是加快农业转移人口市民化，包括继续深化户籍制度改革，推进基本公共服务的全覆盖。

第五，加大收入分配调节改革力度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，适时调整最低工资标准，提高低收入群体的收入;完善再分配机制，提高再分配的税收、社保转移支付调节的精准度。

第六，进一步优化消费的环境，鼓励发展新型消费。创新监管方式，加大对消费领域违纪违规的惩戒力度，包括出台互联网消费相关的配套规章制度，完善消费者权益保护体系，构建规范的市场消费环境。

（三）建设更高水平开放型经济新体制，促进国内循环和国际循环良性互动

以国内大循环为主体绝不是关起门来搞经济封闭运行，而是要使国内市场和国际市场更加联通相互依存。

第一，发挥制度型开放在全球市场经济体系建设和竞争中发挥引领作用。

一是推动实施“三零”原则，零关税、零壁垒、零补贴，占据国际博弈的制高点。二是积极考虑加入“CPTPP”。通过加入较高水平的区域合作组织和协定，形成制度规则性开放的新格局。三是通过高水平对外开放促进打破行政性垄断，推动公平竞争，保护产权特别是知识产权，深化国资国企改革，转变政府职能，维护劳动者权益，保护生态环境和绿色发展等相关领域进一步深化改革，加快建设高标准市场体系。

第二，通过进一步扩大开放，加速推进我国与国际社会的经济技术合作。

一是进一步提高我国“走出去”与“引进来”的衔接能力，巩固我国稳定的海外重要能源资源供应渠道和供应基地，确保经济高质量发展所需的能源等重要资源海外供应的稳定性和安全性。

二是通过一些有效而又能够为西方国家和国际市场接受的开放合作方式，推动我国科研机构和研究型大学冲破各种封锁藩篱，积极参与世界基础科学研究，为我国创新发展和技术创新提供基础科学研究和科学实验的支持，也为全国科学技术进步与发展做出贡献。

三是加强与西方国家应对气候变化和环境保护等方面的经济技术合作。以推进清洁生产、绿色发展、节能减排为主题，加大与国际机构、西方国家的研究机构和企业进行交流与合作力度。

四是加快推进人民币走向世界，在国际资本市场和国际贸易活动中扩大人民币的结算地位，尤其要在“一带一路”建设中扩展人民币的地位和影响力。

三、在新发展阶段深化改革创新，服务新发展格局

第一，深化分配制度改革，促进国内经济循环。一是坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度;二是打破城乡行政分割，加快农民工市民化进程;三是以提高公平性为方向，深化基本社会保障制度改革;四是提高直接税比重，发挥税收平抑贫富差距的作用。

第二，深化国有企业改革，建立公平、充分竞争的市场。一是政府对国有企业的管理要从行政性管理方式转向资本管理方式。二是混合所有制改革应该引入竞争原则和效率原则，不应该按照所有制来划分主次。三是在竞争性领域，国有企业改革应按照市场导向、效率优先的原则进行。四是石油天然气、电力、铁路、通信、金融等在内的基础性产业领域改革要进一步放宽准入、促进竞争。五是在天然垄断和非竞争领域的国有企业，引进社会监督机制，保障社会利益最大化。六是对必要的资源垄断或者有科学技术含量的垄断要通过政府规制的方式来确定，尽量形成竞争机制。

第三，加快构建现代财税制度，转变政府支出结构。一是建立现代预算制度。主要包括财政支出标准化、强化预算约束和强调预算绩效。积极财政政策重点要从政府投资转向保障民生方面的支出。二是建立现代财政管理体制，合理划分中央和地方政府事权和责任，健全省以下的财政体制，增强基层政府公共服务的保障能力。三是完善现代税收制度。加强直接税建设，让纳税者的税收负担和收入能力、财富拥有状况以及享受公共服务的状况匹配，推动实现公平正义。

第四，加快基本公共服务均等化改革。一是最大限度运用市场原则，按照人口流向分配用地指标、财政补贴资金等，并依照人口布局变化定期调整城市规划和公共资源配置。二是加大力度推进城市群率先实现公共服务一体化和均等化，再逐步扩大范围，从而实现国家现代化。首先，实现大城市与中小城市公共服务一体化和均等化。中小城市的土地和空间可以补充大城市土地不足;同时大城市也需要与中小城市分享公共服务资源。其次，逐步统筹城市群内城市和乡村的公共服务，主要包括土地资源、宅基地资源向城市流动;城市的教育资源、养老资源、保障房资源等向乡村流动。

四、深化要素市场化改革，构建高标准市场体系

第一，深化土地要素市场化改革。一是加快农村土地制度改革，推进农村集体建设用地与国有土地同价同权同等入市，同时创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。土地交易收益优先用于农民社保，以现代化社保体系取代土地的保障功能，让稀缺的土地资源配置效率进一步优化。二是深化土地管理制度改革。取消土地使用的年限;迫使真正的市场主体克服短期行为;国有土地要实行多级地方所有;停止招商引资中的地价补贴，开放城市建设用地的自由交易;简化土地规划的控制性指标，放宽土地用途管理。

第二，推动劳动力要素合理畅通有序流动。打破劳动力市场的行政性分割，促进劳动力在城乡之间合理自由流动。一是推进户籍制度进一步改革，畅通农民工在城镇落户的渠道;大幅度提高保障房的覆盖率，解决1亿低收入和中低收入人口的住房问题;深化教育制度改革，使农民工随迁子女与城市居民子女享受同等教育权利。二是以提高公平性为方向，深化基本社会保障制度改革。一方面加快实施职工基本养老保险全国统筹，平衡各地畸轻畸重的养老保险负担和待遇水平，在此基础上划转国有资本补充职工基本养老保险基金。另一方面视经济社会发展情况，逐步调整并缩小城乡之间以及不同人群之间的基本社会保障待遇差别。

第三，深入推进金融供給侧结构性改革。面对2020年复杂的外部环境和“十四五”时期及2035年远景目标，金融行业要进一步提升供给侧结构性改革的深度和广度，构建金融有效支持实体经济的体制机制。一是提升金融科技水平，增强金融普惠性;二是深化国有商业银行改革，支持中小银行和农村信用社持续健康发展，改革优化政策性金融;三是全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高直接融资比重;四是积极践行ESG理念，全面披露环境、社会和公司治理信息，提高上市公司质量;五是推进金融双向开放，提高参与国际金融治理能力;六是完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍。金融体系需要提高金融基础要素水平、改善金融运作机制、促进金融良性竞争与发展，以提高金融供给质量，更好地满足实体经济的需求。

第四，深化科技体制改革，助推创新驱动发展。深化科技体制改革，以有为政府引导、有效市场推动，形成研究型大学、科学研究与企业技术创新同向同行。一是完善有利于原始创新的体制机制：赋予科研人员更大的自主权，完善科研评价体系，建立科学研究稳定支持与精准支持机制。二是完善构建有利于推动成果转移转化的体制机制：完善成果转化制度，推动产学研人才流动，健全成果转化体系，有效激发科研人员的创新活力。三是深化高水平大学教育和基础研究领域改革。创办高水平大学教育和研发特区，突破现有体制机制政策的不合理约束，在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国际身份等方面实行特殊體制和政策。

第五，构建数据治理新体系，促进数据生产力的崛起。数据是数字经济第一生产要素，数据信息对称可以改善企业效益、社会服务、公共福利乃至社会效益，必须坚持在市场经济条件下加以发展。“十四五”时期，要加快挖掘数据潜能。一是建立鼓励企业和产业，开发使用数据的激励机制，充分发挥数据的价值。二是企业应当保护和尊重个人信息和隐私，保障数据安全。并通过法律、标准、宣传等方式促进全社会数据安全能力的提升。三是促进政府公共数据开放，使数据得到充分利用，以创造价值。

第六，深化竞争政策改革，建设高标准市场体系。竞争政策虽然是政府的“有形之手”，但它的目的是保护市场机制发挥作用。鼓励公平竞争市场才能对资源配置起到决定性作用。建设高标准市场体系，必须坚定不移夯实竞争政策的基础性地位，让竞争中性成为产业政策、财政政策、投资政策、消费政策等其他各类经济政策的价值导向和评价依据。“十四五”期间，一是竞争政策要在重点领域和关键环节起重要作用，如加大自然垄断行业的改革、加大大型国有企业的竞争机制运行空间;二是提高竞争机制的运行效率，释放市场主体的创新活力。建立容错机制，激励市场主体研发新产品和新技术;减少政府对市场价格的干预，平等保护公司产权;提高社会政策创新能力。三是竞争政策必须充分考虑线上市场的网络外部性、高度集中性、动态集中性的特点，更加关注如何界定多产品的相关市场，如何应对跨界竞争。

国家发展改革委党组成员、副主任连维良出席论坛并致辞，中国经济体制改革研究会原名誉会长高尚全，中国经济体制改革研究会会长彭森，全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民，全国政协经济委员会副主任刘世锦，中国国际经济交流中心副理事长韩永文、王一鸣，最高检原副检察长张穹，中国社科院副院长高培勇等出席论坛并发表主旨演讲，复旦大学特聘教授、中国金融四十人论坛学术顾问黄奇帆通过视频发表主旨演讲。论坛开幕式和主旨演讲分别由中国经济体制改革研究会常务副会长兼秘书长赵艾、中国经济体制改革研究会学术委员会主席宋晓梧主持。国家发展改革委相关部门负责人，国家发展改革委相关部门负责人、中国社科院等研究机构和高校的学者、企业家代表等出席论坛并围绕论坛主题，从不同角度和层面发表演讲，包括中国经济体制改革研究会理事、会员代表、新闻媒体记者在内的150人出席了论坛。◆

（作者单位：中国经济体制改革研究会科研部）

（本文系作者在第十八届中国改革论坛上的发言，有删节）