“陌生大城市”考验国家治理能力（讨论）

樊鹏

2020年到来前夕的某个周末，德国警察在柏林街头同时与数拨示威者周旋。在这一天，数百名左翼极端分子游行抗议他们经常聚集的酒吧关门。不远处，警察正在与一群占据大楼的极“左”分子对峙，示威者投掷了石块，造成几名警察受伤。与此同时，有库尔德人和左翼抗议者混在一起上街抗议土耳其对叙利亚采取行动，有玻利维亚人上街抗议前总统莫拉莱斯，还有球迷在两支柏林足球队的同城德比中放烟花，一名警察因此受轻伤。这些场景的出现，是西方日常政治的集中反映，也是西方大都市治理的一个缩影。

大都市作为极具流动性和活跃性的地区，体现了现代化的特点，也集中了现代化过程中积累的主要矛盾。随时冒出来的“陌生”问题，隐匿的社会组织运行，政治商谈甚至对抗的日常性，这些是实现了较充分工业化的大都市地区治理的普遍特征。随着中国大都市群落的加速崛起以及伴随而来的社会结构的裂变，大都市地区的治理也将成为国家治理的重要任务和挑战。

改革开放40多年，中国的城镇化进程和社会结构出现了重大变化。中国的城镇化率已经从1980年的18.2%升至2019年的60.60%，2019年全国人户分离人口2.80亿，其中流动人口高达2.36亿；在中国的城市就业总人口中，俗称体制内人员的单位就业人口，已经低于14%。如果说农民工和巨大的人口流动曾经解构了相对集中的经济系统和治理结构，那么持续的城市化进程则肩负着对中国流动社会进行“再组织化”的任务。截至2019年底，全国人口规模突破千万的城市已达16座，中国拥有了世界级的超级大都市集群。伴随着市场经济的深度发展以及社会结构的深刻调整，大都市地区的要素和权力多样性的构成，社会组织系统的裂变聚合，以及市民精神秩序的变化等，对于城市社会的治理有着可观的影响。

从要素构成和政治多样性来审视大都市，今天大都市治理所面对的对象，不是改革初期“陌生人”的问题，而是陌生的社会形态和陌生的政治事务，是治理的陌生性问题。在深圳南山区蛇口街道，形成了来自80多个国家、数以万计外籍人口组成的国际化社区。在深圳福田区香蜜湖街道，形成了多达8万韩国人口构成的单一国际聚居区，面对这样的社区类型，传统的街道办和居委会体制常常会感到“陌生”，并加速寻找恰当的治理工具，同更多专业力量合作解决管治能力不足的问题。如果考虑到城市利益团体以及由此构成的社会关系和政商关系新变化，今天大都市地区的多样性，已经不再是传统意义上的产业多样性、阶级阶层多样性抑或社区类型的多样，更多还有政治意义上的多样性。

大都市地区的社会组织系统也在加速演变。面对相对集中的经济系统和政治功能结构性挑战，国家通过强化新兴组织管理能力和各类社区的网格化治理，在一定程度上保持了对社会的绝对控制能力。伴随着大都市群落的崛起，又恰逢新技术革命的发生，其为社会交互网络的成长提供了迅捷的技术支撑，大都市地区的社会组织系统呈现出显著的“去结构化”运动，社会的组织特征和权力运行呈现出某种非组织性，即社会力量的横向蔓延，不能被结构化为类似传统意义上“支部建在连上”式的物理空间和身份群体一致，城市治理面对的是一个不能被简化的乐谱。在超级大都市，社会新闻比任何政治叙述显得更加“真实”，一些偶然的事件，在互联网和社交媒体中迅速燃爆，“社会”不宣而至，临时聚集形成一个看不见的庞大力量，对于启动某些行政乃至政治意义上的行动，发挥了奇特的功效。

大都市地区还孕育了观念形态的复杂构成。大城市地区是后现代因素比较集中的地方，环保主义、绿色运动、同性恋权利、少数族裔、宗教、移民都是在大城市地区更为常见。单纯依靠一个统一的目标或者经济战略，已经很难覆盖大城市中复杂多元的价值诉求。以“白左”价值为例，过去我们以为这是西方世界的事情，但是在大都市治理意义上，“白左”是工业化发展到一定阶段的产物，这种思潮的扩散与都市的生产方式、商品交换方式、社会交互方式以及人们对生活意义的理解密切相关。“白左”建构了某种后现代化的精神社区，全世界的“白左”大多出现在大都市地区。在这样的环境下，政府原先依赖的一套管制理念、工具、策略有可能与大城市的现行社会形态、结构、微观细胞机理甚至观念精神秩序出现不对接的情况。

过去40年，中国在高速工业化过程中，尽管社会组织系统加速演变，但总体上没有出现西方工业化国家常常出现的“上帝已死”般的意识形态失序问题，总体上没有被超越发展阶段的意识形态所左右，尤其是没有让极端价值牵着鼻子走，这是中国制度优势和发展优势的体现。但仍须留意，随着一系列条件的变化，中国的社会观念形态尤其是大都市地区的精神秩序，正在发生显著变化。极端观念在大都市地区的有组织化聚集，不仅会制造价值对立，而且将对发展型政府的议程设置、资源配置和重大决策形成无形掣肘。

在上述意义上，重新理解城市对于国家治理的意义，意味着要在政治变迁、社会组织系统的复杂裂变以及治理的“陌生性”意义上来理解治理的风险与考验，及时革新治理理念和思路，提高现代化国际大都市治理能力，将更广泛的风险因素及时转化为城市共同体建设的动力。▲

（作者是中国社科院创新工程“重大风险与重大考验”项目组首席研究员）