清代救灾制度为何效果显著

赵晓华

【摘要】清朝吸纳历代经验，建立了系统完备的救灾制度，其内容主要包括报灾、勘灾、筹赈、赈灾、善后等多个方面，基本覆盖整个救灾过程。清朝将救灾责任法律化，救灾立法体系严整灵活，从而确保救灾制度有效运行。清代救灾制度建设与王朝活动同步进行，存在较为明显的阶段性变化。

【关键词】清朝 救灾制度 荒政 救灾立法 【中图分类号】K249 【文献标识码】A

清朝集中国古代救灾制度之大成，建立了系统、完备的救灾制度

中国古代社会将救济灾荒的法令、制度与政策、措施统称为“荒政”。作为中国最后一个封建王朝，清朝吸纳历代经验，救灾制度严整完备，主要包括报灾、勘灾、筹赈、赈灾、善后等多个方面，基本覆盖整个救灾过程。

报灾，即将灾情自下而上逐级上报，是救灾启动的首要程序。顺治十七年（1660），明确规定报灾期限：直省灾伤，先以情形入奏，夏灾限六月终旬，秋灾限七月终旬。勘灾即由地方官勘察受灾程度，确定成灾分数。勘灾是确定灾蠲分数及赈济标准的重要依据。清代将成灾分数按照受灾轻重分成一至十分，受灾六分至十分者为成灾，五分以下为不成灾。雍正六年（1728），确定以四十五日作为勘灾期限。在救灾过程中，筹集赈需是非常关键的步骤。清代的筹赈方式，包括朝廷调拨、省县协济、地方筹集，以及鼓励个人捐输、捐纳的赈捐等。其中，朝廷调拨是清前期救灾钱粮的主要来源，发帑和截漕是中央首选的筹款赈灾措施。晚清以降，由于中央财政匮乏，赈捐所得成为救灾款项的大宗。

赈灾是清代救灾制度中最为重要的环节。在赈灾前，先要进行查赈。查赈是为赈济做准备，其内容是划分贫户等差，核对灾民户口，填写赈票。清代规定，灾民以16岁以上为大口，未至16岁为小口，尚在襁褓者不入赈册。查赈之后进行散赈，即将赈济米粮发放到灾民手中。灾民赈粮，应由州县官亲自散给。如果州县官不能兼顾，督抚应派遣委员协同办理。赈灾的具体内容，包括灾蠲、赈济、缓征、平粜、安辑等。灾蠲，即根据成灾情况，减免灾民的赋税课征。雍正六年（1728），确定了灾蠲比例：被灾十分者免钱粮七分，九分者免六分，八分者免四分，七分者免二分，六分者免一分。乾隆三年（1738），又准被灾五分者经地方官查勘明确，免钱粮十分之一。缓征是将受灾地区应征额赋暂缓征收。从缓征时间来看，有缓至次年麦熟后或秋成后征收者，也有按照灾情分作两年、三年或五年征者。平粜的目的是平抑灾区粮价。灾歉之时，米价昂贵，国家通过动发常平仓谷、截留漕米与采买谷石等方式，减价平粜，以接济灾民粮食。清代也鼓励民间自愿平粜，并给予相应的表彰奖赏。

作为赈灾中最为重要的环节，赈济由政府无偿发放粮食、款项及其他物资，以帮助灾民度过难关。清代的赈济方式多元灵活，包括摘赈、普赈、续赈、大赈、展赈、抽赈、补赈等，贯穿救灾的整个阶段，颇能反映清代救灾制度的周密完整。摘赈是首先采取的赈济方式。勘验户口时，如果遇到老病孤苦、情状危惨、急不能待者，可以由委员验明情形，知会印官先行赈济，是谓摘赈。摘赈之后实行正赈，又称为普赈、急赈或先赈。乾隆朝《户部则例》规定，秋季逢水旱成灾，“将乏食贫民，不论成灾分数，均先行正赈一个月”。正赈一般发生于夏末秋初的八月份，赈济期限一个月，按一个月三十天的标准给予钱粮。正赈之后还有续赈，又称接赈，时间多在九、十两月。正赈结束之后，灾民所得口粮已经吃完，而下一步大规模的赈济，即大赈，自十一月初一才开始，很多极贫灾户以及老病孤寡之人生活陷入绝境，对这些“一经停赈，即难存活”者，应当继续进行赈济，使其生活可以延续到大赈开始，此种赈济方式即为“续赈”。正赈或续赈之后进行的赈济为加赈，也称大赈。加赈一般自十一月份起，按照成灾分数，分极贫、次贫确定赈济期限。乾隆七年定例：成灾六分者，极贫加赈一个月；成灾七八分者，极贫加赈两个月，次贫加赈一个月；成灾九分者，极贫加赈三个月，次贫加赈两个月；成災十分者，极贫加赈四个月，次贫加赈三个月。加赈完毕一般是次年三四月份，此时距麦收还有一定时期，灾民生计如果依然艰难，应当继续进行赈济，称为展赈。为了维持地方社会稳定、恢复农业生产，对勘不成灾的地区，抽取部分极贫灾户进行赈济，是为抽赈。

另外，自然灾害发生，有些灾民未及官府勘灾就已外出逃荒，归来时已经错过普赈，对这些灾民，官府应按照勘灾时另行登记的数额及极贫、次贫等级，补给相应数额的赈济物资。从赈济类别来看，清代主要包括发放粮食的粮赈、发放银两的银赈和以煮粥救济灾民的煮赈等，具体规定亦可谓细致周祥。如对因水灾而坍塌房屋的修费，乾隆《钦定户部则例》中分别奉天等十八省，根据民房性质、受灾程度给予不同的修费。例如山西省水冲民房的修费银，全坍者，瓦房每间一两二钱，土房每间八钱；半坍者，瓦房每间五钱，土房每间四钱。类似规定标准明确，具有很强的可操作性。

清代非常重视灾后生产的恢复，善后的制度主要有借贷和安辑等。借贷的目的是维持灾民生活和恢复灾后农业生产，借贷的物资有钱粮、籽种、耕牛、农具等。清朝极为重视对灾民的安辑，主要办法为留养和资遣。留养即对外来饥民收留安置，赈给口粮饭食，搭棚置屋供其栖身。为了保证灾民能进行春耕，开春之后，由地方官员组织将外地流民资遣回籍。乾隆五年（1740），规定资送流民的路费，每大口每天给制钱二十文，小口减半。

除了救灾制度外，清代注重防救结合，还建立了一系列防灾的相关制度。比如用于储粮备荒的仓储制度。其中，作为历代仓储最基本形式的常平仓自西汉创立，一直为后代沿袭。常平仓作为官仓，设立在州县城，乾隆年间，常平仓设置达到巅峰，其储量之大、推行之广、规制之周密，远超前代。清代常平仓粮数量最高年份为乾隆五十六年（1791），达45752580石。义仓设立于市镇，清代义仓建设同样超越前代。乾隆十八年（1753），总督方观承奏称，直隶全省共39687个村庄，设义仓1005座。义仓的经营有官办、民办、官民合办等多种形式，大体上，乾隆朝以官办为主，嘉道以后民办力量日益增强。另外还有乡村的社仓。朝廷鼓励民间捐输，在本乡设置社仓，作为本乡借贷平粜之用。常平仓、社仓和义仓构成互为补充的仓储网络。再如，因为水旱频繁，清朝积极治理河患，重视灌溉事业，建立了相应的水利政策。清政府在黄河、运河以及直隶水系流经地域建立了河务河防体系，加强重点地区水利事务的管理，设置相关机构，明确相应职责。为了加强防灾中的信息流通，清代建立了奏报雨水、粮价及农业收成的制度，地方政府均负有报告雨水、粮价、收成的责任，需要将当地自然气候状况、粮食价格变化、农业收成分数，定期或不定期地逐级上报中央。