紧抓新时代发展机遇促进陕西淤地坝高质量发展

杨稳新

(陕西省水土保持和移民工作中心，陕西 西安 710004)

淤地坝是黄土高原地区群众在长期同水土流失斗争实践中创造出的一种行之有效的既能拦截泥沙、保持水土，又能淤地造田、增产粮食的水土保持工程措施，距今已有几百年历史。最早的淤地坝为自然形成，距今已有400多年历史。明隆庆3年(公元1569年)子洲县黄土洼因自然滑坡形成天然聚湫，经群众整修形成高60 m、淤地53 hm2的淤地坝，至今仍得以利用。经过多年的建设发展，陕西省已成为全国淤地坝建设最重要的省份，全省淤地坝总量位居全国第一，生态、经济和社会效益十分显著。

1 陕西淤地坝建设管理概况

陕西省陕北地区是全国乃至世界水土流失最为严重的地区，千沟万壑的地形地貌为淤地坝建设提供了得天独厚的条件。新中国成立后，通过黄河水利委员会的试验示范、推广带动和各级政府引导，全省淤地坝建设取得了长足发展，截至2019年底，全省共建成淤地坝3.4万座，占全国的58%，已累计拦截泥沙58亿t，累计淤地5.73万hm2，年产粮食3亿多kg，同时在治理水土流失、减少黄河下游河床泥沙淤积、改善生态环境、巩固退耕还林成果、促进区域经济社会发展等方面发挥了显著的作用，深受当地干部群众的欢迎。

习近平总书记2015年在延川县梁家河村考察调研时指出：“淤地坝是流域综合治理的一种有效形式，既可以增加耕地面积、提高农业生产能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行。”2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，“黄河中游有条件的地方要大力建设旱作梯田、淤地坝”。贯彻落实习近平总书记系列讲话精神，省水利厅从省水土保持和移民工作中心抽调技术骨干组成工作专班，在开展实地调研、下发调查表、开展网上民意问卷、分析研究、召开专家咨询会等基础上，提出了新时代淤地坝高质量发展的建设区域、建设规模和投资需求目标，形成了全省黄土高原地区淤地坝需求分析报告。全省淤地坝建设潜力巨大，可新建淤地坝35 024座，加固配套6 284座，可拦截泥沙96亿t，增加坝地10.13万hm2。

按照新时代的发展要求，下一步如何搞好淤地坝建设管理，使淤地坝工程能在水沙关系调节这个“牛鼻子”中发挥应有的作用，真正为黄河流域高质量发展作出应有的贡献，需要认真分析制约全省淤地坝健康发展的突出问题，围绕“高标准、新工艺建设一批新型淤地坝”的要求，通过强化顶层设计、科学规划布局、提高工程设计水平、加大新材料运用、优化施工工艺来提高建设质量和标准；通过加强运用管理手段、建立管理新机制等搞好工程安全运用，充分发挥工程效益；通过拓宽投融资渠道，进一步加快陕西淤地坝建设步伐。

2 淤地坝建设管理中存在的主要问题

陕西淤地坝建设取得的成效及其发挥的效益有目共睹，但在建设管理中也存在一些问题，制约着淤地坝的发展，影响了效益的发挥，急需在今后的工作中予以解决。

一是现有病险淤地坝数量多，安全运用任务繁重。现有淤地坝大多为20世纪六七十年代修建，没有科学的规划设计、建设标准较低、设施配套不完善，经过几十年的运行，缺少滞洪库容，难以抵御高强度暴雨洪水。同时缺少维修管理资金，维修管护跟不上，病险问题突出，工程自身安全不能保障，效益不能正常发挥，一些工程还对下游群众生命财产安全造成威胁。

二是控制性大型坝数量偏少，布局不尽合理。据推算，较为合理的大中小型淤地坝比例为1∶2∶5，全省现有大中小型淤地坝比例约为1∶3.5∶8.5，大型坝数量明显偏少，而且很多大型坝自身为病险淤地坝，难以发挥上拦下保的作用。

三是投资不足，影响发展。一方面单坝投资少，难以保证工程质量。目前，由中央投资的淤地坝的投资额仍按照2003年水利部相关办法和定额标准计算，其人工单价、物价水平已远远不能满足工程建设需要，加之没有占地补偿等费用，工程建设资金捉襟见肘，影响工程建设。另一方面，淤地坝投资偏少，建设缓慢。目前，中央每年给陕西省投资1亿元左右开展病险淤地坝除险加固，没有新建淤地坝投资渠道，淤地坝建设速度不能满足治理水土流失、改善生态环境的需要。

四是管护机制不健全，影响安全运用。淤地坝所有权归村集体，使用权归农民，重建设轻管理、重使用轻养护等问题长期存在；没有专门管理机构、管护人员管护水平较低，缺乏维护维修和应急经费，导致淤地坝出现小的安全隐患不能尽快整治，造成“小病不医，大病难医”的后果。

五是政策较为滞后，难以适应新时代要求。陕西省1997年出台的《陕西省淤地坝建设管理办法》在规范和推动淤地坝建设管理工作中发挥了重要作用，但20多年来始终没有修订，明显脱离实际，与淤地坝建设管理新要求不相适应，急需修改、充实和完善。

六是效益发挥不充分，功能定位不全面。一方面，坝地效益发挥不充分。缺少坝地排洪设施，对盐碱化治理工作重视不够，坝地利用率和保收率有待进一步提高；坝地作物以玉米为主，高效利用不够，产出效益有很大的提升空间。另一方面，围绕乡村振兴、美丽乡村建设、区域经济社会发展的目标，淤地坝工程蓄水灌溉、产业开发、生态修复、乡村旅游等功能拓展不太到位。

七是基础性工作需加强。目前，淤地坝规范在水文计算、蓄水安全、采用防洪标准、小流域坝系永续安全利用等方面存在一些问题需要进一步完善，淤地坝监测预警、信息化管理等方面需要进一步加强，新材料、新工艺在建设中运用较少，制度建设需要加强。

3 陕西淤地坝高质量发展的建议

3.1 高标准，严要求，建设高质量新型淤地坝工程

按照新时代新要求，要开展高质量新型淤地坝建设就必须从规划、设计、施工等各方面严格要求，加大新材料、新工艺的运用，提高标准、质量，实现建成的每座坝都能安全运用、高效利用的建设目标，真正实现投资效益最大化。

一是抓好顶层设计。把淤地坝作为黄土高原地区综合治理的一项重要措施，纳入区域和社会经济发展的大视角，紧紧围绕水土保持、生态环境保护、乡村振兴、美丽乡村建设、促进区域经济社会发展的目标，明确建设区域和目标任务，突出效益和安全，新建与除险加固统筹考虑，做到科学规划，合理布局。

二是提高建设标准。尽快修订完善淤地坝建设规范标准，合理确定防洪标准和建设标准，严格施工，强化质量、进度控制；推广水坠筑坝、水枪冲土筑坝等实用技术，引进新工艺、新材料，提高工程质量；要积极开展淤地坝动态监测工作，为淤地坝建设提供科技支撑；要处理好蓄水运用和安全运用的关系，促进水资源合理利用。

三是将淤地坝建设纳入基本建设项目管理。淤地坝是公益性工程，其建设区域多为老少边穷地区，要将淤地坝纳入基本建设项目管理，将淹没、占地及防汛道路、管护房屋修建等所需费用一并纳入建设费用。

四是加快淤地坝建设。要积极争取中央资金，尽快实施黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程，并在多沙粗沙区新建一批控制性大型淤地坝；要按照“工程补短板，行业强监管”的水利改革发展总基调，根据除险务尽的原则，加快病险淤地坝除险加固进度，提高工程抵御暴雨洪水能力，确保安全和效益发挥。

3.2 强化运用管理，充分发挥效益

淤地坝运用管理是淤地坝安全和效益发挥的保障，也是淤地坝面临的薄弱环节，需要尽快完善提高。

一是尽快修订完善淤地坝管理办法。按照“谁受益、谁管护”的原则，进一步明确各级、各部门建设管理淤地坝的职责和义务，厘清各方责、权、利；将淤地坝管护、维修应急经费纳入各级财政预算，可以通过坝地承包、拍卖、租赁所获取的收益，建立淤地坝建设管理专项基金，用于淤地坝的维修管护或中小型淤地坝建设的补助，逐步形成“以坝养坝、以坝护坝”的良性发展局面，形成淤地坝管护运用长效机制。

二是制定实施淤地坝降等、报废与销号管理办法。对淤地坝拦泥、淤地两大基础功能降低、丧失或改变的工程分别进行降等、报废与销号处理，集中有限的人力、物力和财力用于真正需要管护的淤地坝工程上来，减轻基础管理和管护人员工作强度。

三是加强淤地坝远程监控信息化管理工作。要对库容较大、下游有重要设施的重点淤地坝工程逐步开展远程视频监控管理和预警预报信息自动化管理工作，做到快捷、高效，实现精细化管理，提高管理水平。

四是以安全为前提，充分发挥淤地坝综合效益。效益是提高管护积极性的重要前提，要结合实际，充分发挥淤地坝蓄水灌溉、养殖、促进旅游业发展的功能，种植高产出作物提高坝地产出效益，通过利益驱动，调动单位、企业和个人参与用坝、管坝、护坝的积极性。

五是进一步拓展投融资渠道。在积极争取淤地坝建设投资的基础上，要出台优惠政策，吸引社会力量投入淤地坝建设；各地应探索新增坝地的补偿机制，对未纳入基本农田的盐碱化坝地、水毁坝地进行整治，对达到基本农田标准的，积极和国土部门沟通协调，争取将新增的坝地作为占补平衡土地指标，并建立补偿机制，将地方补偿收入的一部分作为淤地坝建设资金，促进淤地坝发展。