黄河流域水土保持强监管实践与探索

王 敏

(黄河水利委员会 水土保持局，河南 郑州 450003)

习近平总书记在“3·14”讲话中深刻指出“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”，指明了强监管的核心要义和根本目的。水土保持作为生态文明建设的重要内容，本质就是要通过调整人的行为、纠正人的错误行为，来达到保护和合理利用水土资源、防治水土流失、改善生态环境的目的，其根本要依靠强有力的监管。

在2019年9月18日黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上、2020年1月3日中央财经委员会第六次会议上，习近平总书记先后两次强调黄河流域要把生态保护放在首位，强调必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。当前，黄河流域最大的生态问题就是水土流失，尤其是黄土高原地区水土流失堪称世界之最，同时该区是我国重要的能源重化工基地，开发与保护矛盾十分突出，人为水土流失严重，监管任务重、难度大。贯彻落实总书记重要讲话精神，践行黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，必须按照“共同抓好大保护、协同推进大治理”的要求，切实加强水土保持监管。

2019年初，水利部提出“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调，指明了当前和今后一个时期水利改革发展的方向。鄂竟平部长对水土保持工作提出了“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的总要求。2020年全国水利工作会议、水利监督工作会议、水土保持工作视频会议都对落实总基调、加强水土保持监管工作做出了部署。推进水土保持强监管，是贯彻落实习近平总书记重要指示精神的迫切需要，是践行水利改革发展总基调的必然选择，是解决黄河流域水土流失问题的重要途径。

1 黄河流域水土保持强监管主要做法和经验

近年来，黄委和黄河流域地方各级水行政主管部门积极适应新形势新要求，依法履行职责，完善制度机制，创新方式方法，在规范国家水土保持重点治理工程建设、保障淤地坝安全运用、严控人为水土流失等方面发挥了重要作用。

1.1 强化制度建设，建立长效机制

一是围绕生产建设项目人为水土流失监管，强化制度建设。黄委积极配合水利部开展工作，已发布水土保持监督检查权责事项与履责方式、生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准，以及加强生产建设项目水土保持监测、做好生产建设项目水土保持承诺制管理等多项重要制度。流域各省区结合各自实际，出台了有关水土保持方案审批管理、监督检查实施办法、补偿费征收使用管理办法等管理制度。黄委修订了《黄委直属水利工程项目水土保持管理办法》，结合直属水利工程项目特点，明确了水土保持方案编报审批、监测和监理、监督检查、设施自主验收及核查、问题处理及责任追究等水土保持管理各个环节和方面的工作要求，重点对水土保持初步设计、临时措施落实、弃渣管理、水土保持设施验收等工作提出明确、严格要求，为提高直属项目水土保持工作水平提供了制度保障。二是围绕淤地坝安全运用管理，完善相关制度。黄委配合水利部印发了《关于进一步加强黄土高原地区淤地坝工程安全运用管理的意见》(水保〔2019〕109号)和《黄土高原地区淤地坝工程安全度汛监督检查实施方案(办法)》等，明确各方职责，规范监管行为。黄委及黄河防总办公室先后印发了《黄土高原淤地坝汛前检查办法》《黄河防总淤地坝防汛值班督查制度》《黄土高原淤地坝工程险情灾情划分标准和重大险情灾情信息报送办法》《黄土高原淤地坝重大险情和灾情核查工作制度》《黄土高原地区淤地坝工程防汛预案编制规定》等多项制度。黄土高原七省(区)主管部门也先后制定了有关规范淤地坝建设管理、安全运用等方面的管理制度，大大促进了淤地坝安全运用管理的制度化、规范化。这些制度的颁布实施，为强化监管提供了制度保障。

1.2 坚持问题导向，强化整改落实

一是对部批生产建设项目实施“精细化”监管。对在建项目采用多种方式实现监督检查全覆盖，同时重点对容易发生水土流失的弃渣场、取土场、沟坡型施工道路等重点区域进行逐一排查，列出问题清单，明确整改要求并督促整改，有效制止和纠正了水土保持违法违规行为。对水土保持设施自主验收报备项目，坚持有问题不放过、不达标不放过，严把核查关。近两年组织完成了36个自主验收项目核查，对其中5个项目分别出具了验收不合格的核查意见，并按照水利部生产建设项目水土保持问题认定和责任追究制度，约谈了相关单位，形成了强监管震慑。二是全面强化淤地坝安全度汛监管，着力消除安全隐患。汛前提早安排，实施专项检查，排查解决问题，落实监管责任，制定应急预案；汛期采用“四不两直”方式开展督查指导，随机抽查与全面督查相结合，对青海、宁夏、内蒙古、河南等四省(区)有淤地坝的县实现督查全覆盖；强化应急管理，针对薄弱环节和突出问题，狠抓整改落实。及时开展“回头看”，对发现问题较多且整改不及时不到位的省份进行约谈，促进淤地坝防汛责任落实。三是加强重点工程暗访督查。2019年采取“四不两直”方式，督查8个省(区)和新疆生产建设兵团41个国家水土保持重点工程项目及62座病险淤地坝除险加固工程，发现问题提出明确的整改要求并督促整改，促进治理项目顺利实施。各省(区)针对存在的问题，建立台账，逐一整改销号，同时深入分析工程实施中问题产生的原因，举一反三，避免类似问题再次发生，充分发挥工程效益。

1.3 开展履职督查，压实监管责任

针对流域生产建设项目面广量大的实际，为逐级压实监管责任，促进人为水土流失防治，按照水利部安排，黄委2019年首次参照“四不两直”方式，对青海、甘肃、宁夏、陕西、新疆等5省(区)省级水行政主管部门监管履职情况进行了督查。采用现场调查、查阅资料与座谈交流相结合的方式，检查了水行政主管部门水土保持方案审批、监督检查、验收管理、行政执法、补偿费征收、生产建设活动监管等工作开展情况。针对发现的问题提出“一省一单”整改意见并督促整改，有效提升了地方监管部门依法履职的责任感。同时，结合部批项目监管，积极加强对地方主管部门监督管理工作的检查指导。印发检查计划时，要求地方监管部门加强上下协调联动，严查违法违规行为。现场检查时，对相关地方主管部门监督管理工作进行检查督导。同时以查代训，示范引导，带动基层监管水平的不断提高。召开年度监督管理工作座谈会，及时总结经验、研究问题，提出强监管举措，推动流域监管工作不断取得新进展。

1.4 强化信息化手段，提升监管效率

部批生产建设项目监管方面，充分利用卫星遥感、无人机等技术，准确获取各项目重点防治区扰动范围、措施落实、水土流失等情况，增强准确性、针对性，提高威慑力。建立QQ工作群，推行网上全过程跟踪监管，同时线上开展法规制度宣贯、工作交流、问题研讨等，优化服务，提高效率。国家水土保持重点工程监管方面，利用无人机抽查重点工程图斑，准确获取工程建设情况，与设计或验收资料对照，发现问题及时处理，提高工程质量和效益。积极应用全国水土保持监督管理系统和综合治理系统获取相关数据，增强监管的针对性。协助水利部开展生产建设项目水土保持遥感监管相关技术工作，完成内蒙古、河南70万km2遥感解译，青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、四川8省(区)6 050个较大图斑复核等，为强化监管提供技术依据。组织开展国家级水土流失重点防治区监测，结合省级监测，实现流域(片)监测全覆盖，及时掌握流域水土流失状况，为发布水土保持公报、开展水土保持效益评价等提供重要依据。落实黄河“一张图”“一个库”要求，将流域1 148个部批项目历史数据和5 655座骨干坝属性数据录入系统，加快信息共享利用。流域各省(区)积极开展辖区内生产建设项目信息化监管，发现、认定并查处了一批水土保持违法违规行为，推动了水土保持法律法规的落实。

1.5 强化队伍建设，提升监管水平

一是完善机构队伍，夯实监管基础。为适应“放管服”改革和机构改革新形势，已经形成了国家(水利部)、流域管理机构、省(自治区)、市(地、州、盟)、县(市、区、旗)等5个层级较为完善的水土保持监督管理机构。二是强化监管新制度新规定的学习培训，促进新规落地见效。2019年黄委面向流域地方各级水行政主管部门、生产建设单位和技术服务单位等开展培训宣贯3 800人次。流域各级主管部门共组织开展水土保持培训120多次,培训人员3 000多人次。三是以查代训。结合部管项目监督检查，近两年对建设、施工、监理、监测、有关地方主管部门等4 000多人次进行培训，提高各方依法履行水土保持责任的积极性和能力水平。四是结合开展淤地坝安全度汛检查、国家水土保持重点工程的督查、监督管理履职督查等，制定年度工作方案和工作手册，实施全员培训，统一标准和要求，熟练掌握工作要点和关键环节，提高督查效率。五是积极参加水利部组织的各种强监管制度和技术培训，加强与其他流域机构和流域内外监管人员的交流，学习借鉴好的做法、经验，增强自身能力水平。六是利用工作群、微信公众号等水土保持工作平台，加强学习和交流，开展焦点难点问题研讨，不断提升监管水平和能力。

2 当前黄河流域水土保持监管存在的问题

目前黄河流域水土保持监管仍存在一些亟待解决的问题，主要包括：一是监管制度体系尚不完善。如水土保持区域评估、生产建设项目水土保持监理等制度规定还比较原则，难以有效指导实际工作。二是制度执行不到位。机构改革后，不少地方水保机构、人员出现较大变化，对强监管系列新制度要求掌握不够、把握不准、执行不到位问题比较突出，一些地方存在监管不到位、不严格现象。三是监管信息化手段不强。受限于经费、技术力量等，卫星遥感和无人机等信息技术在水土保持监管中应用还较为有限，监管效率依然偏低。四是监测的基础支撑作用不足。水土保持监测站网布局不合理，监测设备、监测手段现代化程度不高，监测成果不能满足流域水土保持公告、水土流失防治、水土保持目标考核等工作需要。

3 新时期黄河流域水土保持强监管的对策措施

新时期，要以习近平总书记关于生态文明建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重要指示精神为指导，坚持问题导向、目标导向、结果导向，注重水土保持监管的系统性、整体性、协同性，着力构建完善的水土保持强监管体系，推进黄河流域水土保持强监管再出新成效、再上新台阶，为实现“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大目标提供保障。

3.1 突出“三重点”，严控水土流失

3.1.1 重点区域监管

突出国家级重点预防区水土保持监管，划定黄河源头、祁连山、甘南黄河上游、子午岭、六盘山等国家级水土流失重点预防区生态保护红线，落实预防保护政策，积极开展封山封沙、育林育草，禁止毁林毁草、乱砍滥伐、过度放牧和陡坡开荒，依法保护好现有植被及水土资源。

3.1.2 重点工程监管

加强水土保持重点工程监管，持续采取“四不两直”方式，汛期每月开展淤地坝暗访督查，确保淤地坝安全运用；采用“图斑精细化”等手段开展国家水土保持重点工程监管，保障重点治理项目顺利实施、持续发挥效益。开展重点巡查，严肃查处破坏治理成果行为。

3.1.3 重点生产建设项目(活动)监管

全面落实水土保持法，实施严格的水土保持事中事后监管。强化生产建设项目跟踪检查，采用遥感监管、现场检查、书面检查、“互联网+”等多种方式，实现在建生产建设项目水土保持方案实施情况跟踪检查全覆盖。扎实开展黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动，全面排查并依法查处各类水土保持违法违规行为，重点对存在“未批先建”“未批先变”“未实施防治措施”“未开展监测”“未验先投”“未缴纳补偿费”等违法违规行为的生产建设项目进行集中整治，建立工作台账，严格执法，严肃问责，严控人为水土流失。推进生产建设活动水土保持监管，严控人为不合理的生产建设活动，做到监管“零容忍”“无死角”。

3.2 强化“三创新”，提升监管能力水平

3.2.1 制度体系创新

适应“放管服”要求，立足优化服务、提高效率，紧密结合水土保持监管工作需要，加快制度体系建设。人为水土流失监管方面，对生产建设项目围绕水土保持方案审批、监督检查、监测监理、补偿费征收使用、违法违规行为查处等各个环节进一步完善制度规定，增强可操作性；探索建立禁垦陡坡地等生产建设活动的监管制度，划出“红线”，明确责任，规范人的行为，纠正人的错误行为。建立完善监管履职逐级督查及责任追究制度，层层压实监管责任。淤地坝安全运用方面，制定完善黄土高原淤地坝监督检查办法等，强化责任落实，保证淤地坝安全度汛。黄委配合水利部、流域省级水行政主管部门结合各自实际和需要，进一步细化实化相关监管制度，上下协同推进，形成覆盖水土保持各项工作、各个环节的完善的制度体系，确保监管工作有据、有力、有效。同时，以宣贯新制度新规定新技术为重点，组织开展多层次多样化的水土保持培训，不断增强监管能力，提高制度执行力。

3.2.2 监管机制创新

着力建立健全跨部门、跨区域的水土保持监管协作机制，构建“统一管理、协同管理”“严格监管、严格执法”的强监管格局，强化流域统筹协调，实行最严格责任追究和监督考核，构建水利部、直属单位、流域机构和省市协同的督查体系。人为水土流失监管方面，探索建立水土保持监督检查与水行政综合执法的长效机制。黄委进一步完善与各省(区)协调联动的监管机制，确保及时发现、处理并消除问题和隐患。地方各级水行政主管部门要建立与同级发改、国土、环境、交通等相关部门的协调联动机制，各负其责，密切配合，形成监管合力，消除监管盲区。各级水行政主管部门要主动加强与生产建设单位及其上级主管部门的联系沟通，强化指导，优化服务，推动依法履行水土流失防治主体责任。水土流失治理方面，创新政策机制，大力推进以奖代补等方式实施国家重点治理工程，调动社会力量和群众共同防治水土流失。推动建立并实施地方政府水土保持目标责任考核制度，强化政府责任，充分发挥政府的组织领导和统筹协调作用，破解工作瓶颈，解决突出问题，提升水土流失防治成效。积极构建由地方政府负责、水利部门组织协调、相关部门协同发挥作用、社会广泛参与的水土保持工作格局，加快流域水土流失防治步伐，推进流域生态文明建设。

3.2.3 监管手段创新

采取有效措施，不断提高水土保持监管的信息化水平。一是强化监测的基础支撑作用，进一步优化流域水土保持监测站网布局，定期组织开展黄河流域和重点区域的水土流失动态监测，准确掌握全流域和重点区域水土流失消长情况，为地方政府水土保持目标考核、公报发布、政府决策等提供依据。二是强化信息化应用，持续开展生产建设项目遥感监管、国家水土保持重点工程“图斑精细化”监管、“互联网+”监管等信息化工作，准确发现并着力解决问题和隐患，提升水土保持工作质量和效益。三是进一步完善全国水土保持监督管理系统和综合治理系统功能，积极争取黄土高原淤地坝安全预警系统立项建设等，促进监管工作与信息化技术深度融合。四是强化水土保持信息化队伍能力建设，采取定期培训、专题辅导、经验交流、成果评估等多种方式，不断提高水土保持信息化工作能力和水平。五是定期发布流域水土保持监管方面的公报，公开水土流失及其防治、各级履行监管职责等情况，接受社会监督。

3.3 注重“三落实”，确保监管取得实效

3.3.1 落实主体责任

加强淤地坝安全度汛监管，督促黄土高原七省(区)各级政府及主管部门，切实落实淤地坝防汛政府责任人、主管部门责任人和中型以上淤地坝防汛行政、巡查、技术“三个责任人”责任，为淤地坝安全运用奠定基础；加强国家水土保持重点工程“四不两直”监管，督促落实各工程建设单位的主体责任和治理成果的管护责任，保障工程建设质量，持续发挥工程效益；强化生产建设项目水土保持监管，督促落实生产建设单位依法防治水土流失的主体责任，最大限度地减少人为水土流失，保护和改善生态环境。

3.3.2 落实监管责任

依法落实水行政主管部门履职情况逐级督查制度，围绕搞清情况、找准问题、分析原因、提出意见4个要点开展履职督查，既要全面掌握情况，又要突出督查重点，着力督促地方各级水行政主管部门依法履行监管职责，层层传导压力，逐级压实监管责任，形成水土保持强监管合力。对在履职中不作为、乱作为的单位和个人，根据情节和后果，采用约谈、通报批评、向同级人民政府通报等方式，依法依规开展责任追究。

3.3.3 落实整改措施

坚持问题导向、目标导向、结果导向，强化水土保持跟踪督查，发现问题一查到底，绝不姑息。对发现的严重违法违规问题，明确限期整改要求并督促整改，建立工作台账，实行销号管理。对拒不整改的，综合采用依法处罚、责任追究、信用惩戒、挂牌督办等多种方式，督促整改，有问题绝不放过，确保水土保持强监管取得实效。