永定河流域一体化治理的初步实践

万 超，周 婷，张君伟，王东志

（永定河流域投资有限公司，100019，北京）

永定河是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道。 目前存在水资源过度开发、环境承载能力差、河道断流、生态系统退化、部分河段防洪能力不足等突出问题，影响了京津冀地区经济社会的健康发展。 按照京津冀协同发展要求，2016 年12月国家发展改革委会同水利部、原国家林业局印发了《永定河综合治理与生态修复总体方案》， 启动永定河综合治理与生态修复，作为京津冀协同发展在生态领域率先实现突破的着力点，打造绿色生态河流廊道。 2018年6 月，京津冀晋四省（直辖市）政府组建的永定河流域投资有限公司成立，探索以投资主体一体化带动流域治理一体化的流域治理模式。 两年来，按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，永定河综合治理与生态修复工作在流域一体化治理上进行了探索并取得了初步成效。

一、永定河流域一体化治理的顶层机制安排

在推动区域协同发展和加快生态文明建设的背景下， 国家层面加强协调指导，流域上下游强化协同联动，从顶层机制上围绕永定河综合治理与生态修复工作做了一系列创新性安排。

①三部委印发的《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称《方案》）从目标、思路、布局、生态需水量、水资源配置、项目安排、协同机制等方面提出了要求，是开展流域一体化治理的重要依据。

《方案》提出，到2020 年，初步形成永定河绿色生态河流廊道；2025年，基本建成永定河绿色生态河流廊道。 在治理思路上，坚持“治理、恢复、涵养、提升”相结合，统筹山水林田湖草生命共同体，突出水和林两个生态要素，突出保障河湖生态用水，加大节水力度，遏制地下水超采，提升水源涵养能力，合理配置外调水。 在总体布局上，将永定河划分为水源涵养区（三家店以上)、平原城市段（三家店—梁各庄）、平原郊野段（梁各庄—屈家店）、滨海段（屈家店—防潮闸）等4 个区段，突出重点，分区施策。 以册田水库、石匣里、响水堡、官厅水库、三家店为控制站， 明确了基本生态环境需水量和目标生态环境需水量， 提出了水资源配置方案和生态补水保障方案。 计划实施农业节水与种植结构调整、水量配置与用水保障、河道综合整治、河道防护林建设、水源涵养、水源地保护及地下水压采、 能力建设等7个方面78 个项目。提出强化流域水资源统一管理、加强河湖空间用途管控、推进水权和林权制度改革、 成立部省协调领导小组、 充分发挥流域机构作用、推行公司化运作模式等流域综合管理与协调治理机制。

②2017 年6 月国家发展改革委印发的《关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》提出探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，拟由沿线各省（直辖市）政府协商成立永定河治理投资有限公司（以下简称流域投资公司）， 是启动组建流域投资公司的指导文件。

文件提出成立流域投资公司，由统一的投资主体统筹推进永定河流域治理与生态修复，科学安排各类项目的建设时序和节奏，上下游、干支流、左右岸协同有序推进，实现流域整体治理效果最大化。 文件对公司性质、主要职责、注册资本、股权比例、组织架构、融资及运营模式、政策措施及推进组建流域投资公司的工作安排提出了指导意见。

③2017 年年底京津冀晋四省（直辖市）政府签订的《组建永定河流域投资有限公司合作框架协议》（以下简称《框架协议》），进一步明确了公司职能，理清了政府、公司之间的工作界面，指定了出资人代表，细化了法人治理结构，是组建流域投资公司的直接依据。

《框架协议》提出，四省（直辖市）政府是实施永定河综合治理与生态修复的责任主体，流域投资公司负责具体工作，加快构建沿线各地方政府和行业主管部门与流域投资公司之间“河长”与“河工”的合作机制。 流域投资公司负责永定河流域综合治理与生态修复项目的总体实施和投融资运作；统筹管理国家和沿线各地方政府用于永定河综合治理与生态修复的资金；受托统一管理运营流域内相关工程和资产。 防洪调度、水资源管理等重大事项，由沿线各地方政府统筹负责。

在以上顶层机制安排下，部省协调领导小组及办公室定期调度重点工作进展情况， 协调解决重大问题。北京市、天津市、山西省朔州市、大同市和河北省张家口市均建立了区域协调工作机制，流域投资公司组织落实流域一体化治理具体工作。

二、永定河流域一体化治理主要实践和初步成效

流域投资公司成立后，加快落实《方案》要求，按照顶层机制安排，通过标准引导、规划统筹、主槽连通、设计衔接、方案复核、水量调度等手段加快开展流域一体化治理工作。

1.编制技术引导标准，做好河道生态风貌控制

为指导不同项目设计方案，做好整体生态风貌的控制，在《方案》划分的4 个区段的基础上，根据河道所处的区位及两岸空间功能、河道资源特色、历史资源禀赋条件，按照河道与沿岸空间具体关系类型划分不同河道区段。 ①依据人为活动对河流的干扰情况，将河道在宏观层次分为自然地区和城镇地区。 ②根据河道与城镇的空间关系、 河道周边的开发强度、河道周边的用地功能，最终形成公共活动段、生活服务段、文化风貌段、郊区休闲段、农林保育段、生态观光段6类分段。 ③划分河段103 个，平均长度16 km。 对6 种河段类型，分别选取一段典型河道进行风貌示范设计，引导各河段的总体设计效果。 在典型河道选择上，注重代表性、功能性和自然性；设计策略上，注重水生态、水景观及水与自然、城市空间共融；典型设计上，从平面布置、断面布置及设计要素的功能、尺度、建设标准等方面进行引导。

2.研究管理设施规划布局，提升流域运营管理能力

流域内现状管理设施总体不足，分布不均衡，而且仅限于对现状水利工程设施进行管理养护。 随着永定河综合治理与生态修复项目完工，对新的管理设施需求迫切，而且管理养护范围也从单一的工程养护拓展为水工程、水环境、水生态的养护，需要增加新的管理设施。 本次管理设施规划着眼于现状和规划新建项目的日常巡查、维修养护、监测监控、调度运行、防汛物资储备以及信息化设施的运行管理，有需要的地方适当扩展社会服务及科普功能。 管理用房按照集中、分散相结合的原则，分层次安排。从类型上分A、B、C 三类， 其中，A 类7 个，布置在主要城市，用于区域上行政管理人员办公及防汛管理；B 类29个， 设置在县乡级城镇附近及重要节点，用于片区上负责运行、观测人员的办公及防汛管理；C 类20 个， 布置在重点水利工程附近， 用于负责具体工程运行、 观测人员的临时办公及周边服务功能。合理利用现状建筑资源，升级改造部分质量较好的管理设施。

3.合理确定河道主槽规模，加快贯通全线生态通道

河道自然条件受不同季节径流影响，河流断面以滩地、主槽复合型式为主。 水利工程中对河道治理也往往采用复式断面。 主槽规模需根据河道实际径流条件、灌溉、生态等要求综合确定。 《方案》明确提出要基本保障河流生态水量， 实现上下游河流生态通道基本贯通， 确定上下游主槽规模尤为重要。 永定河流域水资源供需矛盾突出，河道主槽过小容易漫滩，水量损失大，下游断面生态水量小；河道主槽过大， 大部分时间生态流量不足以支撑主槽生态系统， 也会导致大部分时间无径流漫滩，滩地生态系统退化。基于上述考虑， 官厅水库以上河道主槽规模按照全年平均基本生态流量、灌溉等输水平均流量的1.5 倍以及主要水文站的径流数据（允许年内出现漫滩的月份有20%~30%）， 统筹取外包线。 河道现状主槽达到本次确定的主槽流量最小值的河段不再进行扩挖，减少对现状河道的扰动。

4.组织编制界河设计条件，加强重点项目设计统筹

永定河卢沟桥至屈家店段为平原河道，流经北京市丰台、房山、大兴区，河北省保定市涿州市，廊坊市固安县、永清县、广阳区、安次区以及天津市武清区、北辰区，河道长142.7 km，其中泛区段长82 km。 此段河道计划安排8 项工程、5 家设计单位参与。为做好跨省市界河道设计，组织编制了《永定河卢沟桥至屈家店河道主要设计条件的报告》， 统一了各项目高程系统、桩号系统，对各项目水面线、堤防设计标准、河道底高程等进行了衔接。 水利部海河水利委员会组织对报告进行了审查并批复，作为指导具体项目深化设计的依据。

5.开展具体项目方案复核，服务流域整体治理目标

2016 年年底国家三部委印发《方案》后，各地抓紧开展《方案》分解落实和项目前期工作。2018 年6 月流域投资公司成立时，大量项目已经由各地批复可研或初步设计，部分已经开工建设。 部省协调领导小组办公室、有关部委等对项目与《方案》的相符性高度重视。 2018 年11 月部省协调领导小组办公室印发《关于进一步做好永定河综合治理与生态修复工作的通知》， 要求围绕流域生态水量保障目标，对已批复实施的项目全面进行复核，避免出现过度引水、刻意营造大水面等问题。 2019 年11 月水利部办公厅、国家发展改革委办公厅印发《关于做好永定河综合治理与生态修复河道整治前期工作的通知》，要求加强流域层面统筹，对部分已批复项目工程方案不合理， 影响工程质量、安全和效益发挥的，流域投资公司应商项目审批部门调整或优化建设内容。 流域投资公司组织第三方咨询机构或专家团队对实施项目进行全面复核。 2019 年实施的项目，核减了束窄河道空间但防护目标不明确的堤防160 km， 减少拦河闸9 座，全面取消减渗措施， 调减水面面积190 hm2，对加强上下游连通性、保障生态水量起到重要支撑作用。

6.签订生态用水保障协议，推动生态水量统一调度

恢复和保障永定河生态用水、解决河道断流问题是永定河综合治理和生态修复的主要目标。 2018 年12月海河水利委员会、 北京市水务局、天津市水务局、河北省水利厅、山西省水利厅、永定河流域投资有限公司6 方共同签订 《永定河生态用水保障合作协议》，对生态水量目标、调度管理、水量水质监测、河道管护、治理任务、费用结算等各项工作作出明确规定，开启了流域各方协同管理、共同保障永定河生态用水的良好局面。2019 年以来多次组织生态水量统一调度，不断增加通水河长。 2019 年水头到达卢沟桥以下16 km， 北京永定河山峡段40 多年首次实现不断流。2020 年水头进入天津16 km， 实现京津冀晋水路连通。

在各地政府支持下，永定河流域一体化治理取得了初步成效。 永定河综合治理和生态修复重点任务全面开展，官厅水库八号桥湿地等已经建成并发挥作用。 河道沿线生态环境逐步改善，地下水水位明显回升，沿线部分古泉复涌， 出现了震旦雅雀、雀鹰、苍鹭、白鹭等鸟类，展现了较好的生态效益、社会效益。

三、流域一体化治理需要继续推进的有关工作

以投资主体一体化带动流域治理一体化，是在永定河流域落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的具体实践，但流域一体化治理基础薄弱、手段缺乏、政策机制不完善，下一步还需要强化综合管理、深化改革创新，持续发挥治理成效。

1.强化河道空间管控和保护

加快完成河道管理范围划定工作，并推进勘界钉桩工作，严格实施水域岸线管理和空间管控。 深入实施河长制，加快推进永定河流域“清四乱”常态化、规范化、制度化，遏增量、清存量，确保强监管见实效。 结合河长制实施， 开展入河排污口整治，促进河道内水质改善。

2.加强流域水资源优化配置

摸清流域内水资源产汇流、入渗、蒸发等自然规律以及供、用、耗、排等用水规律。 统筹考虑引黄水、南水北调中线水、本地径流、再生水等水源，提高生态用水保障程度。 加快上游农业节水工作，推进用水结构调整，恢复流域健康水循环系统。

3.建立专业化、职业化、规范化的管护队伍

在永定河流域探索建立以流域投资公司为主体的“河工”队伍，有利于构建职责明晰的“河长”与“河工”管理体系。 建立专业化、职业化、规范化的河道管护队伍，也是落实补短板、强监管的重要抓手。在水工程管护基础上，拓展水环境、水生态管护，制定符合永定河综合治理与生态修复需求的统一管护标准，开展流域一体化管护。

4.建立完善有利于流域一体化治理的政策机制

为加强流域生态水量统一调度，推进建立以流域投资公司为平台和纽带，覆盖引黄水、南水北调中线水、再生水等外部水源， 本地东榆林、册田、友谊、响水堡、官厅等水库，以及主要灌区取水口的流域一体化调度运行与利益分配机制。 加快推进流域内市场化、多元化的横向生态补偿机制，积极探索具有永定河流域特色的生态产品价值实现路径。 ■