发达国家废弃煤矿瓦斯利用相关法规政策研究

王一然 黄 岚

(应急管理部信息研究院，北京 100029)

21世纪以来，我国累计关闭煤矿数以万计，其中绝大多数为井工煤矿。井工煤矿关闭后还可能伴随着一段时期的废弃煤矿瓦斯溢散，存在引起瓦斯爆炸的安全风险和造成温室气体增排的环境压力。发达国家多数已经经历了大量煤矿关闭的历史过程，制定了相关的管理法规，政府也出台了一些激励政策，建成了一批废弃煤矿瓦斯减排与利用工程项目。研究发达国家的废弃煤矿瓦斯管理法规和激励政策，对于我国相关法规制定与制度设计有一定的参考价值。

1 美国

美国是世界上煤炭资源储量最丰富的国家，根据美国能源信息署2019年公布的数据，美国现有探明储量4300亿t。美国煤炭年产量现居世界第三位。目前生产运行的井工煤矿为236座，同时约有10000座废弃井工煤矿，其中500多座有明显的瓦斯溢散。依据联合国气候变化公约公布的有关数据，自2000年至2015年间美国废弃煤矿瓦斯年排放量处于6.2Mt CO2e至8.8Mt CO2e之间；同期生产煤矿的煤矿瓦斯年排放量为42Mt CO2e至62Mt CO2e之间。美国目前有26个废弃煤矿瓦斯利用项目正在运行，主要利用方式为输入天然气管道，每年可减排甲烷约2.6Mt CO2e。

1.1 管理法规

美国联邦法规未涉及废弃煤矿瓦斯的所有权问题，依据煤矿所属土地是公共土地或私有土地而适用不同的管理法规。

在联邦或州所有的公共土地上，联邦政府和州政府颁发的煤炭矿权中并不包含抽采瓦斯的权利；煤矿可向美国内政部土地管理局申请在普通煤炭矿权中附加瓦斯抽采许可，否则，废弃煤矿瓦斯项目开发必须遵循常规天然气开发的法定流程。美国内政部土地管理局或各州对公共土地上的废弃煤矿瓦斯发电项目收取资源税，税率为资源井口价值的12.5%。美国西部各州的大部分煤矿主要占用的是联邦公共土地。

在私有土地上，煤炭矿权天然地包含开采废弃煤矿瓦斯的权利，而一旦煤炭矿权过期，废弃煤矿瓦斯开采权也同时作废。在不同的州，需要按规定获得不同的环保许可。伊利诺伊州煤矿主要占用的是私有土地。

1.2 激励政策

美国联邦政府没有鼓励废弃煤矿瓦斯利用的政策，各州层面的激励政策主要可归为以下三类。第一，有些州将废弃煤矿瓦斯认定为可再生能源，适用激励可再生能源开发的相关政策。这些州通过了《可再生能源比例标准》，强制设定了本州能源消费中可再生能源的最低占比，将废弃煤矿瓦斯发电纳入可再生能源可以激励电力企业投资相关项目，如宾夕法尼亚州、俄亥俄州和犹他州。第二，有些州设立了碳交易市场，由于利用废弃煤矿瓦斯而带来的温室气体减排被认定为碳减排量，废弃煤矿瓦斯利用项目可以通过出售碳减排量获得额外收益，提高了项目投资的经济可行性，如加利福尼亚州的温室气体总量管制与交易制度。第三，有些州对废弃煤矿瓦斯利用项目提供资源税减免，如科罗拉多州、犹他州和怀俄明州。2018年，美国内政部土地管理局出台激励政策，对联邦土地上的瓦斯利用项目免征资源税。

2 英国

英国拥有丰富的煤炭储量，1913年煤炭产量达到历史最高的2.92亿t，最多时有3000多座生产煤矿。第一次世界大战之后，英国煤炭产量开始衰退，直到2015年末关闭了最后一座井工煤矿。据统计，英国有超过900座埋藏较深的废弃井工煤矿。依据联合国气候变化公约公布的有关数据，自2000年至2015年间英国废弃煤矿瓦斯年排放量从1.45Mt CO2e减少到0.44Mt CO2e；同期生产煤矿的煤矿瓦斯年排放量从6Mt CO2e减少到1Mt CO2e。英国于20世纪50年代建成了第一个废弃煤矿瓦斯利用项目，至今总共建设了23个废弃煤矿瓦斯利用项目，其中13个项目目前仍在运行，主要利用方式为燃气发电，每年可减排甲烷约0.61Mt CO2e。

2.1 管理法规

英国对废弃煤矿瓦斯所有权的管理简单清楚，煤炭伴生的甲烷归政府所有，按照1998年通过的《原油法案》进行管理。矿权由商业、能源和工业战略部进行公开拍卖，废弃煤矿瓦斯开发对应的矿权类别为“原油勘探与开发权”，拟开发公司拍得矿权后还需得到煤炭管理局的许可。在煤矿停止生产后，原先采煤的公司可以通过竞拍废弃煤矿瓦斯矿权而继续进行瓦斯抽采。煤炭管理局在政府网站上公布废弃矿山目录，包含煤矿和其它非煤矿山的关闭计划。

英国对废弃煤矿瓦斯开采免征资源税，对发电或售气收入征收增值税，税率为17.5%。同时矿权所有者还需提交材料证明资源未被闲置，资源闲置达到一定时间后，矿权即被政府收回。

2.2 激励政策

英国废弃煤矿瓦斯利用项目不必根据瓦斯抽采量缴纳资源税，英国政府对废弃煤矿瓦斯矿权所有者依据土地面积每年征收小额年费，年费额逐年递增，目的为了鼓励矿权所有者尽快开发资源。另外，废弃煤矿瓦斯利用项目免征气候变化税。综上这些税费减免，相当于英国财政对利用废弃煤矿瓦斯发电补贴为4.4英镑/MWh。

3 澳大利亚

澳大利亚煤炭资源储量丰富，煤炭和天然气矿业权面积占总国土总面积的37%。澳大利亚是世界第四大煤炭生产国，同时也是最大的煤炭出口国之一，绝大多数煤炭生产来自新南威尔士州和昆士兰州。目前生产运行的井工煤矿共30座，同时有数千座废弃井工煤矿。依据联合国气候变化公约公布的有关数据，自2000年至2015年间澳大利亚废弃煤矿瓦斯年排放量处于0.4Mt CO2e至2.3Mt CO2e之间；同期生产煤矿的煤矿瓦斯年排放量为15Mt CO2e至20Mt CO2e之间。澳大利亚共实施了5个废弃煤矿瓦斯利用项目，其中2个项目目前仍在运行，主要利用方式为燃气发电，每年可减排甲烷约0.19Mt CO2e。

3.1 管理法规

澳大利亚联邦政府和各州政府的法律框架内都没有专门把废弃煤矿瓦斯定义为一种资源，而是将其视同为一种原油产物。因此勘探和开采废弃煤矿瓦斯前，需获得原油项下的矿权和开采许可。关于煤矿瓦斯和废弃煤矿瓦斯的矿权和开采许可，澳大利亚没有国家层面的法律，由各州自行设立管理法规。

在新南威尔士州，土地地表归地主所有，但是地下资源归新南威尔士州政府所有。1992年通过的《采矿法案》是涉及采煤和采煤过程中瓦斯抽采的主要法规。由于废弃煤矿瓦斯被视为一种原油产物，也需要符合1991年通过的《陆上原油法案》的有关规定，当一座拟关闭煤矿停止生产之后，有意愿开采和利用废弃煤矿瓦斯的公司便可申请原油项下的相关矿权。新南威尔士州原油产物的资源税为其井口价值的10%，井口价值为原油产物的销售收入减去下游产生的可抵扣成本。对于单纯的煤层采气项目，新南威尔士州政府规定有五年的资源税豁免期。

在昆士兰州，煤炭矿权中并不包含商业化利用地层中所蕴含甲烷的权利。1989年通过的《自然资源法案》仅允许公司出于安全原因抽采瓦斯而且必须就地利用。根据2004年通过的《原油和燃气(生产和安全)法案》，当一座拟关闭煤矿停止生产之后，有意愿开采和利用废弃煤矿瓦斯的公司可申请1989年《自然资源法案》中规定的另一类矿权，该矿权的有效期允许与煤炭矿权的有效期重叠。

3.2 激励政策

澳大利亚没有现行的对废弃煤矿瓦斯项目的激励政策，昆士兰州于2005年至2013年曾执行的“燃气发电比例控制方案”有利于废弃煤矿瓦斯发电项目开发。该方案旨在通过强制发电公司在发电组合中拥有一定比例的燃气发电，否则将对发电公司罚款，从而培育起本地区成熟的燃气产业，而废弃煤矿瓦斯发电就属于方案中认定的一种燃气发电方式。

受益于这一方案，昆士兰州的燃气发电比例从2005年的2.4%提高到2013年的20%，远超方案制定之初设定的到2019年实现18%的目标。因此，昆士兰州政府于2013年末正式终止了“燃气发电比例控制方案”。

4 启示与思考

我国正在经历煤矿大量关闭的历史时期，同时也是废弃煤矿瓦斯资源最丰富的一段时期，及时修订相关管理法规，适时出台激励政策，对于游离于煤炭和燃气产业之外的这一脆弱的行业细分显得至关重要。

(1)理清法律上的权属问题。

在同一块土地的不同埋深，可能同时存在天然气、煤层气和废弃煤矿瓦斯多个矿权，如在美国西部各州的公共土地，围绕矿权的法律纠纷极大地增加了项目成本，因而那里成功的废弃煤矿瓦斯项目数量很少。而在矿权归属简单清晰的美国伊利诺伊州，成功开发了多个废弃煤矿瓦斯项目。因此，把废弃煤矿瓦斯的抽采权归于煤炭矿权是经济上和技术上都相对可行的立法解决方案。

(2)充分利用已有的补偿机制。

对于废弃煤矿瓦斯开发利用带来的温室气体减排，发达国家政府都予以承认，并将其纳入可再生能源比例标准、碳交易市场等成熟机制内，同时比照可再生能源对废弃煤矿瓦斯开发项目做相应税费减免。