工程投融资建设模式回购风险与控制策略研究

李 辉

(大连财经学院 工商管理学院，辽宁 大连 116622)

2012年，在国家四部门出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知(2012)》中，对地方政府公共项目建设、回购承诺、回购财政预算审批等，作出明确规定。在工程投融资建设项目施工前，主要由地方政府、建筑企业(项目公司)等作为甲乙双方，签订回购担保合同，对工程建设中、竣工移交后的若干事项作出规定[1]。通过分析评价政府信用、回购合同等，降低与控制建筑企业投资建设的回购风险，成为BT项目投融资过程中双方关注的主要方向。

一、我国实施的工程投融资建设模式及其法律风险

(一)我国工程投融资建设的模式

工程投融资建设模式，即BT模式(Build To Transfer)，为当前我国新型基础设施建设常用的投融资方式，该模式最早是由土耳其政府，提出的建设——经营——移交模式演变而来。自“十三五”国家规划纲要实施以来，各地方政府在城市公共基础设施建设方面，投入大量财政资金、政策支持，以加快城乡一体化建设项目的向前发展。在投资项目建设时间过于集中、建设资金数额较大情况下，政府往往通过向社会建筑企业公开招标的方式，将相应公共基础设施项目，交由具有完整建设资质的企业展开施工，而自身则向大型银行、社会信贷机构等金融平台，寻求相关资金融资服务，或借由国库债券发行等方式筹集资金。

从各地区BT项目投融资建设的发展现状来看，现阶段，地方政府关于BT项目回购风险的管理暂行规定，主要存在回购期限、回购金额、回购资金来源等三方面内容，不同地区根据政府财政资金、区域经济发展状况进行综合考虑，制定适合工程投融资建设的管理方案，以维持BT公共基础设施项目的可持续健康运作[2]。如广东省中山市、佛山市以工程项目的竣工结算金额，作为政府回购担保合同的回购总价，分别向建筑企业、投资方等主体，支付建筑工程施工费用、投融资本金及利息费用。而信阳市、六盘水市则以回购担保合同规定的中标价，为工程项目建设和验收的回购总价。广东茂名市以“BT项目投资资金+融资利息+融资回报费用”等相结合，作为城市公共基础设施建设项目的回购金额，而在工程项目回购期规定方面，一般为2—3年时间不等。不同地区有关工程投融资项目回购的规定，存在着一定的差异性，但在回购期限、回购金额支付条件执行过程中，仍然有一系列潜在的回购风险。

(二)工程投融资建设项目回购的法律风险

1.工程投融资建设项目的立法缺失

当下有关BT项目执行管理的法律法规，只零星出现于《合同法》《担保法》《民法通则》等法律制度中，如《担保法》第8、9条。但某些地区BT项目，从立项、审批、建设实施、资金回购的整个环节，依然未构建起规范的监督管控体系，使得回购风险防范面临较大的法律问题。

2.政府财政合理预算，按期回购的法律意识淡薄，加大回购投资的法律风险

地方政府出于政绩考量，往往采取大规模BT融资方式，对城市区域内公路、桥梁、市政、地铁作出规划，并在短时间内集中上马部分公共基础项目。这种缺乏合理财政预算、盲目投资活动，以及按期回购法律意识的淡薄，可导致BT投融资建设项目到期后，政府难以履行既定的回购承诺。在一定回购时间内，政府使用拖延回购策略，拒绝按期支付回购金额、兑现回购承诺，将严重损害投资人的回购实质利益，加大工程投资建设中回购担保、回购金额结算的法律风险，需引起项目建设双方的关注。

二、工程投融资建设项目的运作流程

BT项目作为一种全新的工程投融资建设模式，在项目发起、合同拟定、项目担保、投资建设、回购支付等多个环节的实施过程中，仍旧未建立明确的项目运作和管理流程。但通常工程投融资建设项目，一般由具有丰富经验的企业全权承包，参与到项目招投标、金融投资、施工建设、完工回购等阶段。项目投资者、施工单位往往为同一企业，但除政府、投资建筑企业之外，还有其他多个单位参与到BT项目运作实施中。

(1)项目发起者：通常工程投融资项目发起人，为地方政府或接受政府授权的行政机构，其主要负责项目可行性报告起草、项目文件呈报审批，以及BT项目建设模式的立项，且在项目竣工移交后，向投资建设主体支付相应的回购款项。(2)投资建筑企业：投资建筑企业为整个项目投资、项目施工的参与，通常由大中型国有建筑公司负责，承包工程投融资项目的投资、建设任务，并对整个施工流程、资金流向进行妥善管理。(3)政府部门：政府行政机构参与到项目招标、投资人审查、合同签订的整个流程之中，对工程项目的正常运转，负有行政监督管理职责。(4)项目施工、监理企业：项目施工主体参与项目建设工作，包括项目规划设计、项目施工、项目质量管理等具体工作。(5)项目担保方、投资方。工程项目担保一般为土地使用权的抵押担保，或者由城市建设管理局、金融机构等第三方，提供信用资质、资金担保，保证工程项目融资活动的正常进展，降低项目回购延期、回购款项支付等风险。

三、工程投融资建设模式存在的回购风险问题

(一)项目立项招标的回购风险

BT项目回购风险产生的最初阶段，为工程投融资项目招标立项时期，这一时期政府项目建设决策，是多种回购风险发生、发展的“导火索”。如部分政府在开展工程投融资活动过程中，其本身信誉度、财政状况较差，那么贸然进行一系列工程项目立项、招标，就很大可能带来政府财政收支的回购风险。这一情况下，项目投资建设主体在参与投融资时，若不对政府信用等级、投资资金回收等作出评估，也将陷入担保纠纷、回购毁约的法律风险之中，并损害投资者的合法权益、经济利益。

(二)项目担保合同的回购风险

由于地方政府在工程投融资建设项目中，居于合同条约谈判、签订的优势地位，投资者面对政府显然处于劣势地位，使项目回购期限、回购资金、回购金额等条款的签订，可能会因买卖双方之间的理解差异，而产生相应的回购担保合同风险。如在某些政府行政压力下，政府方、投资建设方项目担保合同的签订，并未出具合法的担保凭证，在项目回购期限、回购总价等规定中，也存在着一系列不明确的协商条款。因此，有可能造成投融资担保资产回购金额远远低于项目交付结束前的市场价值，回购金额与项目建设投资不匹配的状况，是较为常见的项目担保合同回购风险[4]。

之所以说糖尿病病人不适宜喝粥，主要是因为粥比米饭煮得烂，糊化程度高，消化吸收得快，因而血糖升高得也快，对血糖控制不利。其实，糖尿病病人没有绝对不能吃的食物，经过合理的选择和搭配，在保持血糖平稳的前提下，也可以喝粥。最好不在早餐喝粥，因为大部分糖尿病患者清晨至中午血糖较高，中午至下午血糖较平稳时喝粥较好。适当延长喝粥时间，减缓其升糖速度。喝粥前适当吃点主食，就着蔬菜、荤菜一起吃。食物种类丰富了，综合血糖指数就下降了。

(三)项目建设审计的回购风险

工程投融资项目建设时期的回购风险，通常包含项目投融资风险，以及项目工程量、财政资金流动、财务收支数据、施工建设票据等的审计风险，以上风险都会对工程项目回购产生重要影响。其中投资建设主体自身的投融资实力，将关系到项目建设进度、按时完成情况，若由于投资者融资导致工程延后，那么其需要承担回购款项延迟支付、回购利息减少的双重损失；而若是由于政府项目运作过程中的审计失误，带来回购期限、回购总价等的负面影响，政府则要承担相应的回购风险。

(四)项目移交支付的回购风险

BT工程项目移交支付环节的回购风险，分为投资企业建设风险、政府回购资金支付风险两方面内容[5]。一是项目投资施工企业未能在预定时间内，按时、按质及按量完成项目建设，或者工程投融资项目由于质量问题，无法通过政府主体的审核验收流程，则会产生投资成本回收、回购收益等风险；二是政府由于自身财政资金压力、公共基础建设负债等问题，或者政府行政组织换届、人员调动，而不能及时完成回购款项支付，则会导致对投资建筑企业的项目回购，出现难以估测的回购期限、回购投资收益风险。若政府财政入不敷出，或新一届政府对回购责任、回购资金总额、项目收益率产生异议，回购风险则由政府转嫁至投资企业身上。

四、工程投融资建设模式下回购风险的多元影响因素

(一)投融资政策、法律机制对回购风险的影响

工程投融资建设项目的操作流程、操作周期较长，一般大型公共基础项目要持续至少2—3年及以上的时间，而这一时间期限内，国家或地方投融资政策，有关于BT项目回购的法律法规机制，则很有可能发生较大的转变与调整。特别政府领导层级、行政部门调查或撤换，而使得相关政策职能作出调整，以及工程回购确认、审核出现滞后的情况，会大大延长回购审查程序、回购金额等时间的确认。如2010年广东省茂名市职高、一中等工程项目的建设，就由于政府领导层贪污受贿案件，以及2012年国家财政部等部门出台的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，而导致BT项目执行审核、投资利息核算、回购款项支付等受到影响，造成多期项目回购、款项支付的风险问题。但对于投资建筑企业而言，以上多种因素均属于不可控要素，由此带来的项目操作与执行风险，也需要作出进一步的分析。

(二)工程项目审计不规范对回购风险的影响

城市公共基础服务设施建设的项目审计，包括事前审计、事中审计、事后审计等组成阶段，其中事中、事后审计对工程项目核算、回购支付产生的影响最大[6]。如工程项目投入资金流向是否为专款专用，各项建设支出的票据抵扣是否准确，以及建筑企业投融资资金的利息回报，是否符合当下项目回购交付的市场价值。在工程项目审计过程中，很可能由于政府或投资主体的疏漏问题，使项目预备金使用、回购款项计算与支付出现不规范，并影响后续项目施工活动的正常进展。因此，由于项目工程量、财政资金流动、财务收支数据、施工建设票据等审计的不规范，带来政府和企业双方对于项目资金利用率、回购金额、回购款支付的分歧状况，不仅会对按时资金回购产生影响，也会大大增加投资建筑企业的投入成本，减少企业回购利息、利润收益。

(三)回购担保合同条款对回购风险的影响

BT工程投融资项目的回购担保合同的签订，主要目的在于维护项目投资方、发起方双方的利益，降低不能按约定期限、约定价格履行回购合同的概率。当下各地方政府在BT项目的回购担保合同签订中，往往由城市建设管理局出面，与项目投资建设主体展开协商，提供合理的工程投融资、资产担保条款，才能保证完工后回购款项的顺利支付。但回购担保合同中的某些规定，通常政府会出于自身立场，对其中投资回购期限、回购利息、回购价值等的规定，存在用语模糊、与现实基础设施建设情况不符的问题，即使投资建筑企业若干年后完成项目回购、回购款项支付，也必然在其中承担较高开发风险，遭受较大经济损失，因而需要对合同签订过程中的回购风险，作出全面准确的评估分析。

五、工程投融资建设模式下的政府信用评价体系

(一)政府回购信用涉及的主要内容

1.政府信誉资质

地方政府、投资建筑企业之间的工程投融资建设模式，是利用民间游动资本，进行公共基础设施项目建设的方案。其中由于政府投融资产生的债务，可能会在政府信誉度逐渐丧失情况下，带来一连串项目建设、项目竣工回收的回购风险。这里政府信誉度不仅指的是其按照流程签订回购合同，还包括政府的项目重视度、以往履约情况，以及其在未来项目验收过程中，可能存在的回购延期、回购资金难以支付等状况。只有对政府多方面信誉资质要素进行调查评价，才能帮助投资建设方作出正确判断。

2.政府财政收支、债务支付能力

地方政府在公共基础设施建设中的偿债能力，主要反映出政府某一时间段内的项目规划、财政收支状况。在BT项目回购工作实施过程中，需要从财政收支、建设性支出比例两方面衡量政府回购保障的信用，包括政府税收收入、上级补贴收入、土地出让资金、专项建设资金等财政收入的评价。若该地区经济发展状况良好、政府财政较高，且用于公共基础设施建设的支出比例高，则可以判定政府项目回购的信用更强，按照回购约定期限、约定金额支付资金的可能性更大。

3.回购担保合同条款的明确性

BT项目回购担保的合同条款，通常由政府、投资建筑企业共同商议签订，因此，政府能否提供公平、公正、公开的回购担保协议，保障投资方合法权益。一般回购担保合同条款中，通常选取商业用地抵押方式，或者由银行等金融机构做担保，签订工程项目回购的担保合同，投资者应查看招标文件、回购担保合同的详细条款，是否对双方权责作出明确规定，这反映出政府项目建设的信用情况，也将决定投资主体是否参与BT项目建设。

(二)地方政府回购信用资质评价体系的建立

地方政府每年有稳定的税收收入、上级补贴收入、土地出让资金等财政收入，可以通过对财政收支的灵活支配，解决工程投融资建设面临的回购风险问题。多数投资建筑企业也由于看到政府的财政收入，要求其在BT工程项目回购款项支付中，以财政担保方式进行回购合同签订，以便于承担公共基础设施建设中、建设完工后的回购责任。这一情况下，本文选取行政级别、地区年生产总值(GDP)、GDP增长率、人均生产总值(PGDP)、一般财政预算年收入/预算年支出、建设性支出等要素，作为地方政府回购信用资质评价的主要因素，设置多个不同等级分值(满分10分)，对政府财政能力、回购担保合同、债务履约与支付能力等进行全面评估，较为客观准确地反应政府回购信用状况。

其中行政级别分为省区、地级市、县级市等不同层级，分值为9分、6分和3分；地区年生产总值(GDP亿元)也设定10—200、200—500、500—1 000等层级，分值为2分、4分、8分和10分。地方政府财政收支，使用一般财政预算年收入/预算年支出表示，设置﹤30%、30%—50%、50%—80%、﹥80%等层级，对应分值为4分、6分、8分和10分。最后工程项目建设在政府财政预算中支出比例，设置﹤20%、20%—25%、25%—30%等层级，对应分值为3分、6分和9分。

从以上叙述可以看出，评价模型中层级评估分数值越高，表示地方政府该项数据的信用程度越好。其中地方政府行政级别、财政收入、地区年生产总值(GDP)等要素，在政府回购信用中所占比重较大，对公共基础设施建设规划、政府回购款项支付具有重要影响。因此，项目投资建筑企业在招标合同、回购担保合同等签订过程中，不仅要调查分析政府当年财政收入、建设支出预算，还要求其提供第三方金融机构、资产担保等，以保障维护自身的合法权益，防范与避免因地方政府违约带来的回购风险，减小企业投融资、工程建设的经济损失。

六、工程投融资建设模式中回购风险的控制策略

(一)构建完善的政府财政、回购支付能力评估机制

相较于其他民用工程建设项目而言，由于背靠财政实力雄厚的地方政府，因而BT投融资项目具有低风险、高收益特征，但其中存在的回购风险，也是投资建筑企业不得不面对的主要问题。在工程投融资建设的政府回购风险控制中，要围绕政府公共基础设施建设的全流程，构建符合地方需要的政府财政、回购支付能力评估机制。首先，要对近3—5年以来，区域经济生产总值、政府财政收支状况进行调查评估，了解财政增长(下跌)走势，以及政府公共基础设施建设的规划、资金投入。其次，依据地方政府财政实力的评估结果，对政府项目回购能力、资金回购风险的可能性，作出评估预测，进而采取针对性投资、回购策略予以应对。

(二)加强回购担保合同条款的协商、谈判和制定

在工程投融资建设项目回购合同中，地方政府往往居于主导地位，有关合同条款拟定由政府说了算，而投资建筑企业则居于被动位置，某些过于模糊化的边界条款，会对投资者权益造成损害。基于此，投资建筑企业应积极参与到合同拟定过程中，与地方政府、行政机构等展开协商谈判，通过多方交涉理清合同条款，明确界定发起方、投资建设方等权责义务，特别要对项目回购期限、回购金额、回购款支付时间，以及回购违约情况发生时的处置办法作出规定，并由专业法律人员参与，给出具有建设性的合同条款制定意见，以保证工程项目参与方的合法权益，降低回购担保合同条款误差的风险。

(三)注重工程投融资建设流程、回购支付的程序审查

工程投融资项目一般需要较长的建设工期，这一过程中国家政策、市场环境的不稳定波动，都会使项目投资资金、回购评估价之间的差距明显增大，而原有招标合同的回购担保条款，显然也不再适用于回购款项的支付。因此，在降低回购风险建设目标指导下，投资主体要以《物权法》《担保法》《合同法》等法律法规为基础对整个工程投融资建设流程进行监督管理，一旦发现政府存在有损合同条款的行为，则根据BT合同回购担保协议，及时采取中止投资、停止施工等必要措施终止合同履行，以防止投资回购风险的进一步扩大。与此同时，投资建筑企业也需与政府充分沟通协商，加强回购支付程序审查，对回购要素审计、财务支付核算进行跟踪，检查各项票据资料的完整性、合规性，由专人对回购支付程序作出整理、执行，最大程度维护投资者项目投融资的利益。

(四)借助工程投融资项目保理业务转移回购风险

伴随地方政府公共基础设施项目增多、财政压力增大，在BT项目投融资中的债务违约风险也越来越高，而面对银行机构开展回购保理业务，是回购风险转移的一种有效方式。在由于政府无力偿还项目回购款项情况下，可以第三方金融机构担保、土地使用权抵押等方式，对项目回购作出担保，获得土地使用权。或根据购销合同及相关协议，通过项目保理业务将债权转让给保理商，由银行出具保函作为信用担保凭证，一旦在约定期限内无法完成回购款项支付，则按照合同由银行支付回购款金额，完成投融资业务的等额回购工作，及时收回投资收益、降低融资回购风险。

七、结语

公共社会工程涉及金融融资、项目建设、完工移交等环节，在整个BT项目执行过程中，存在地方政府、建筑企业、投资方以及担保方等多个主体。BT模式下政府方、投资方之间工程项目的权责归属，会由于回购合同不规范、政府信誉度缺失及其他外部环境影响，而产生项目程序运作、回购资金支付的风险。因此，各地区政府利用社会资本开展的公共基础设施建设活动，既解决了政府财政资金短缺、公共工程项目建设缓慢的问题，又为社会资本参与公共基础设施建设提供充分的政策支持，缓解政府财政压力、偿债危机带来的回购风险。