乡村振兴中的多元主体及其角色定位*

王西阁

(菏泽学院马克思主义学院，山东 菏泽 274015)

“三农”问题始终是关系国家发展的根本性问题，也是历届政府十分重视和着意解决的问题。十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是新时期解决“三农”问题的新方案。2018年1月，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(下称《意见》)充分肯定了农民在乡村振兴中的主体地位和作用，但这并不排斥其他力量的参与。如果把乡村振兴看成一场伟大的社会实践，那么所有参与其中的力量都是乡村振兴的主体。所谓乡村振兴的主体是指乡村振兴实践的推动者、承担者。厘清这些主体力量之间的关系，合理定位其职能和角色，才能充分发挥他们各自的优势，使其形成一股最大的合力，更好地推动乡村振兴战略的实施。

就我国乡村振兴的模式，学者阮文彪提出了“以政府为主导、以农民为主体、全社会共同参与”的模式[1]。应当说，这个模式是符合中国国情的。这个模式汇集了乡村振兴的三大实践主体力量，即政府力量、农民力量和社会力量，也界定了三大主体力量在乡村振兴中的角色定位，即政府是主导力量，农民是基本力量，社会力量是重要的参与者。

一、政府是乡村振兴的主导力量

(一)广义政府及层级

在中国的文化传统中，政府历来是广义的。2017年3月两会期间，王岐山在参加北京代表团审议时讲到:“中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”[2]在当代中国的语境中，广义政府是包括执政党在内的整个国家政权机关的总和。其中，中国共产党作为执政党，是国家政权的领导核心，“它缔造了国家机关的核心价值、执政理念和战略安排，是广义政府的枢纽，国家机关则是将上述价值理念和战略转化为具体实践的执行部门”[3]。从具体构成上看，广义政府由各级人大、人民政府、人民政协、人民法院、人民检察院，以及中国共产党的各级机关组成，包括中央政府、地方政府(省、自治区、直辖市政府)和基层政府(市、县、乡级政府)三个层级。在当代中国，广义政府对社会发展的影响广泛而深入，其影响力渗透到了社会生活的方方面面。

(二)广义政府是乡村振兴的主导力量

在乡村振兴中，政府无疑是主导。从乡村振兴战略的提出，到战略的推动实施，各级政府都要起主导作用。我国政府巨大的社会资源动员和聚集能力正是其起主导作用的优势所在。从总体上而言，政府主导乡村振兴，要重在引导、督促、推动，为乡村振兴把方向、定标准、控节奏、凝共识、汇力量。在乡村振兴中，政府应当发挥主导作用的领域主要有制度供给、政策规划引导、“三农”领导干部和人才队伍建设、公共物品供给、财政支农、精准扶贫、推进城乡融合和产业融合发展、促进农民增收、农村精神文明建设、人居环境综合整治、协调监管、战略评估、农村社会救助、乡村治理等[4]，这些都是政府应当大有作为、而且必须有所作为的领域。由于乡村振兴涉及的领域、需要解决的问题很多，政府也有不同的层级，在每个具体领域和问题上，不同层级的政府作用的性质、力度以及具体的职责也应该有所不同。在乡村振兴战略具体的实施过程中，中央政府对乡村振兴战略负总责，提出、制定全国性的宏观战略目标、要求和实施方案，着力于涉及全国性、全局性的问题和领域，如财政支农问题，中央财政投入应当放在那些对于全国和全局发展具有重大影响的领域，诸如涉及粮食安全的农业科研投入、农村基础教育投入、支持中西部发展投入等；地方政府的职责在于，根据中央精神和部署，提出和制定符合地方实际的中观战略目标、要求和实施措施，协调、督促地方各部门及基层政府具体落实行动计划，并对其进行监督和评估。相比于中央政府和地方政府，基层政府(包括市、县、乡基层政府)是乡村振兴战略实施的最前沿，是直接与其他主体接触和互动的政府力量。基层政府要吃透并切实贯彻中央和上级政府的精神，结合本地实际，制定、落实区域性的具体行动计划，合理进行资源分配，协调区域内各部门之间的利益关系，共同服务于乡村振兴的目标；同时协调乡村振兴各主体之间的关系，为他们服好务。基层政府在发挥主导作用时要避免主导过宽、参与过度的问题，要给其他主体特别是农民发挥主体作用的空间。政府要着力在宏观规划、组织安排和政策法规引导、技术信息服务、基础保障等方面发挥作用，而在具体的生产、经营、乡村治理等方面要交给农民，交给市场。

二、农民是乡村振兴的基本力量

(一)农民是乡村振兴的实践主体和价值主体

《意见》指出，“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”，充分肯定了农民作为乡村振兴的实践主体和价值主体的地位和作用。农民是乡村振兴的实践主体是指，农民是乡村振兴的基本依靠力量，是农业生产、农村经济发展的主力军，是农村美好家园的建设者，是乡村文明的创造者。农民是乡村的守望者，是今天和未来农村的主人，他们最熟悉土地，最了解乡村，最渴望乡村振兴。如果没有广大农民群众的参与，乡村振兴将会是“无源之水、无本之木”。农民是乡村振兴的价值主体是指，农民是乡村振兴的直接受益者，尊重、保护农民利益，增进农民福祉是乡村振兴战略的价值取向，能否增强农民的获得感、幸福感、安全感，是衡量农村工作的根本标准。

(二)农民是乡村振兴的内生动力

改革开放以来，随着国家政策的调整和经济社会的发展，原来的户籍农民(根据1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，户口登记为农业的人)已经是一个高度分化的群体。只有厘清农民的分化情况，我们才能清楚哪些农民群体才是可以激发的乡村振兴的内生动力，弄清不同群体在乡村振兴中扮演的角色，才可以精准施策，调动其积极性、主动性、创造性，更好地实现农民作为乡村振兴实践主体和价值主体的地位和作用。华中科技大学教授贺雪峰根据取消农业税后农民的收入来源和与土地的关系，将农民以家庭为单位，分为五个阶层，即离土农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层，并分析了这五个阶层对村庄治理和土地流转的态度[5]。复旦大学高帆教授，从经济学维度，依据要素配置方式，将农民划分为传统农民、离乡农民、离土农民、内源式新型农民、外源式新型农民五种类型[6]。实际上，根据农民与乡村和土地的关系，可以把学者们划分的这些类型归纳为两大类，及“离土离乡农民”和“在土在乡农民”。

“离土离乡”农民，包括在城市创业、经商成功的农民，或有其他稳定工作的农民工，以及在城市稳定就业的农村来源大学生。这部分农民，虽然仍然具有农民身份，但他们的工作、生活重心已经脱离了农村，脱离了农业生产。他们或者自动放弃了承包地，或者把承包地交由农村的亲友或其他村民经营。他们具有强烈的取得城市市民身份、融入城市生活的愿望。对于这部分农民，国家应该从户籍、养老、医疗、教育以及农村土地流转制度等方面进行制度创新，让他们尽快融入城市。这个群体中也不乏仍然具有乡土情怀的精英，所在乡村如果能采取恰当的措施，也可以重新吸引他们返乡创业，成为乡村振兴的内生动力。

“在土在乡”农民，包括为数众多的小农户、少数种养大户和农村兼业户。“在土”，是说这个群体没有脱离农业生产，农业性生产和经营仍然是家庭收入的重要部分，甚至是全部。“在乡”，是说这个群体的生活重心在农村，社会关系在农村，他们的根和魂在农村。种养大户和农村兼业户，他们平常的工作、生活就在农村。为数众多的小农户家庭里，青壮年劳动力绝大多数农闲时进城务工，而且务工收入已经超过农业性收入，但农忙时他们一般会回家帮助家里老人或妇女进行收种，遇有重大事情或春节，他们要回到农村。“在土在乡”农民群体是乡村的真正守望者，是乡村振兴最可依靠的力量。特别是在这个群体中，有可能形成一个被贺雪峰教授称之为“中坚农民”的群体。那些由于各种原因“不愿或不能”进城务工的青壮年农民，或者“通过流转外出务工农户的耕地来形成适度规模经营”，或者通过其他方式“比如种植经济作物、专业养殖、当农村经纪人、做代理、开商店卖农资、手艺工匠，或就是当村干部”，等等，“在农村就可以获得不低于外出务工收入”，而且能够保持家庭生活的体面和完整。这个群体就成为村庄社会结构中的“中坚农民”[7]。“中坚农民”中，有的是种养能手；有的具有经营经验和能力；有的是能工巧匠；有的善于组织群众、调剂纠纷。由于他们的主要收入来源在农村，主要的社会关系也在农村，多数都热心并积极参与村庄事务。“中坚农民”的存在，对于活跃农村经济、保障粮食安全、维护农村基本秩序等都发挥着重要作用。

“在土在乡”农民特别是其中的“中坚农民”，是乡村振兴最重要的内生力量。由于受体制机制、自身认知、资金、技术、信息、文化素质等因素的制约，他们的实践主体性还没有充分体现，其积极性、主动性、创造性、参与性的潜力还有待于激发。他们的自组织程度还比较低，自我保护意识及能力都比较弱，权益受侵害的情况时有发生。在当前各种力量都踊跃登场的情况下，最不应该缺席的农民主体却处于集体“失语”的状态。因此当前农业政策的重点，应该是保护“在土在乡”农民的利益，激发“在土在乡”农民，特别是其中的“中坚农民”的积极性、主动性、创造性。为此，要加强农村基础设施建设、推进城乡一体化公共服务建设以及生态环境建设，让农民有意愿“在土在乡”；增加农业投入，加强对农民的职业、技能培训，引导他们以“中坚农民”为核心组织起来，提高集体行动力和利益表达能力，让他们有能力“在土在乡”；还要纠正政策偏差(就目前的政策来看，一些地方政府过于偏向支持规模经营，支持外来资本大户)，适度控制土地流转规模，严格遵循土地流转程序，尊重农民土地流转意愿，避免强制农民流转土地和资本大户对小农户特别是“中坚农民”的挤压和排斥，让他们有空间“在土在乡”。

三、村“两委”在乡村振兴中的特殊地位和作用

(一)村“两委”(村级党组织和村委会)是特殊而关键的农民主体

村“两委”成员都是农民，他们不脱离农业生产，也不脱离农村生活，他们中的大多数是乡村能人或种养大户，所以从本质上而言，他们是农民主体力量的一部分。同时，村级党组织和村委会又具有国家代理人和村民当家人的双重角色，其地位和职责不同于普通农民。村“两委”处于国家与农民之间的接触地带，是连接政府和村民的桥梁和纽带。一方面，作为国家的代言人，村“两委”及其组成人员(村干部)，要宣传、动员、组织群众，保证党和国家的路线方针政策和决策部署在农村得到贯彻落实，完成上级政府交给的任务，起着上情下达的作用。另一方面，村干部绝大多数来自于村民，生活在村民中，与村民关系密切，是村民的代表和当家人。他们要代表村民管理土地等集体资产；要整合力量、利用各种资源带领村民发展经济、进行基础设施建设、整治优化村庄环境、倡导文明新风尚；要作为乡村权威调节邻里纠纷、维护村庄秩序，还要下情上达，代表村民寻求国家保护、维护村民利益，将村民的意见、建议、要求反映给上级政府。正是由于村“两委”的特殊地位和角色，使其成为乡村治理的核心力量。

(二)村“两委”是乡村治理的核心力量

村“两委”是乡村振兴战略落地实施的最前沿，乡村振兴各项目标最终要依靠村村“两委”汇集、凝聚各种力量去落实。正是因为特殊的地位和角色，村“两委”及其组成人员，虽然职位较低却责任重大，担负着打通乡村振兴“最后一公里”的重任。火车跑得快，全靠车头带。村“两委”就是乡村的火车头。要充分发挥村“两委”及村干部的火车头作用，可以从以下几方面着手:一是加强农村基层党组织建设，提高基层党组织的组织力，发挥党员的模范带头作用，把基层党组织打造成乡村振兴的战斗堡垒；二是要做好村干部的选聘工作，把那些真正既具有大局意识、责任意识、担当意识，又具有乡土情怀、事业抱负，懂农业、爱农村的俊才选聘到村干部岗位上来；三是要转变基层政府特别是乡镇政府的职能，处理好基层政府与村“两委”的关系，基层政府要多做服务，少行政干预，关于村庄发展，要多听取村干部的意见，尊重他们的首创精神；四是要做好对村干部的监督考核(包括村民的民主监督和乡镇政府的监督)，防止村干部“黑化”和“小官巨贪”侵害农民利益。

四、社会力量是乡村振兴的重要参与者

社会力量是乡村振兴的重要参与力量、辅助力量。乡村振兴战略，要振兴的是乡村，但涉及的不仅仅是乡村和农民，而是关涉全国、全社会未来发展的一项重大战略。因此，乡村振兴仅有政府和农民参与还不够，还要倡导社会力量的广泛参与。社会力量外延广泛，除政府、农民、村级组织之外，凡是参与到乡村振兴实践中的主体，都可以称之为社会力量。社会资本力量、知识技能力量、社会公益组织力量、新乡贤、群团组织、民主党派、无党派人士、工商联等等，他们都是乡村振兴不可缺少的主体力量，都能以自己的优势和特长助推乡村振兴战略的实施。其中社会资本力量和新乡贤是需要重点关注的社会力量。

(一)社会资本力量是推动乡村振兴的重要动力

这里的社会资本力量主要指城市工商资本。进入新时代，特别是乡村振兴战略提出以来，受国家惠农政策的吸引以及资本逐利性的共同驱使，城市工商资本纷纷下乡寻找机会。下乡资本无疑是推动乡村振兴的重要动力之一。在农民积累不足、国家投资农村农业财力有限的情况下，下乡资本可以在很大程度上弥补农村农业发展的资金缺口。同时，资本下乡，也会促使技术、人才、经验以及新的经营方式和理念等生产要素向农村聚集，给农业、农村、农民带来深刻影响：资本投资农业，可以促进农业的规模化经营、新技术应用，提高农业生产效率，加快实现农业现代化；资本投资农产品加工、销售以及产前、产中、产后的生产服务，可以延长农业产业链、价值链、供应链，促进农村各项产业发展，为农民增加就业机会，提高农民收入。资本下乡，一定程度上也会促进农民自组织程度的提高、以及村级组织的重塑。因为，农民为了在与高度组织化的下乡资本谈判、交易的过程中维护自己的利益，或者自发地组织起来，建立一些生产、销售等经济合作组织，或者由村委会把农民组织起来，建立集体经济合作组织，与资本对接，在此过程中，农民的自组织程度无疑会得到提高，村委会也会被塑造成为壮大集体经济、维护农民利益、带领农民发家致富的的领头人。

但也应看到，资本下乡其实是一把“双刃剑”。资本具有逐利性，如果缺乏有效的引导、监督和制度约束，资本下乡可能带来粮食安全、农民利益受损、环境破坏、乡村干部被腐蚀等负面效应。但是我们不能因噎废食，而是要采取多方面的措施，既要发挥下乡资本的积极作用，又要尽可能地防范下乡资本可能带来的风险。首先，加强对下乡资本的监管和引导。对于下乡投资农业的资本，要及时跟进相关的法律、制度和监管机制建设，规范其行为。如，加强下乡工商资本的资格审查，把那些真正懂农业、具有创新意识和技术、愿意投资农业发展和农村经济的企业引进来，同时建立对下乡资本的跟踪监督机制，防范企业擅自改变农地用途、对农地过度攫取、破坏农业生态等行为的发生；用制度和政策引导工商资本发挥专业特长和充分利用自身优势领域，多投资农地托管、农机全程服务、农产品精深加工、金融担保等小农户干不了或干不好的事情，注重发展资本和技术密集型农业产业，尽可能延长农业产业链和增加农业的附加值，推动传统农业加速向现代农业转型升级[8]。其次，加强对乡镇干部和村级组织的监督和评估，防止其在政绩和利益驱动下，与不良资本勾结，侵害农民利益。最后，引导农民提高自组织程度，启其思，扶其志。要让农民认识到自己在乡村振兴中的主人翁地位，不能把希望完全寄托在外来资本身上，只有充分发挥自己的积极性、主动性、创造性，发展壮大集体经济，才是发家致富、实现振兴的根本途径；同时引导农民组织起来，建立各种合作组织，以组织的力量与资本对接，维护自己的利益。

(二)新乡贤是推动乡村振兴的重要内生力量

为破解乡村振兴人才瓶颈制约，《意见》提出，鼓励社会各界投身乡村建设，强调要培育乡贤文化，发挥新乡贤在乡村振兴中的作用。在此背景下，新乡贤因被认定为是乡村振兴战略的内驱动力和人才支撑而备受关注。新乡贤是相对于传统乡土社会的旧乡贤而言的。旧乡贤是传统乡土社会乡绅中的“贤者”，“是本乡本土有德行、有才能、有声望而深被本地民众所尊重的贤人”，乡贤作为乡村社会文化权威，“是乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务的主导力量”[9]。新乡贤是指那些“在新的时代背景下，有资财、有知识、有道德、有情怀，能影响农村政治经济社会生态并愿意为之作出贡献的贤能人士。”[10]他们可以是在乡的乡村能人、种养大户，也可以是成长于乡村、成就于城市的各界精英，还可以是返乡创业的农民工、大学生等。较高的学识和技能、一定的财富积累、造福乡梓的情怀和能力、强烈的社会责任感和奉献精神以及在村民中的良好口碑和威望，是新乡贤共同的特质。“新乡贤”是乡村优秀传统文化的承继者，又富有时代精神，他们可以利用自己特殊的资源优势和威望，成为农民的带头人和引领者，在乡村建设中发挥着积极作用。新乡贤中的经济能人，可以利用自己拥有的资源、技术、管理、市场等优势，成为乡村发展经济、振兴产业、发家致富的领头雁；新乡贤们良好的个人品行和道德威望以及贴近乡土的文化传承，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量，可以使得他们成为乡风文明的精神引领者；新乡贤们一般都具有现代生态文明意识，可以带领村民整治环境、发展生态农业，促进乡村生态文明建设；新乡贤可以以他们特殊的亲缘、地缘、人缘等优势，作为村“两委”的协同者，参与乡村治理，一方面推动国家法律政策以乡村的语言和形式在乡村得以贯彻落实，另一方面，代表民众，监督村“两委”工作，积极倾听民众声音，上达民情民意，从而减轻政府压力、缓解干群矛盾，维护乡村的安全和稳定。总之，涵育乡贤文化、调动新乡贤作为乡村发展内生力量的积极性，有助于“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴目标的实现。为此，作为乡村振兴主导的政府，应该积极作为，采取各种措施，让新乡贤“回得来”“留得下”“干得好”。一是要完善人才引进政策、创新创业政策(比如税收优惠、财政支持、金融信贷支持、土地使用便利等)和激励措施(如物质奖励和荣誉激励等)“引来人”。二是要做好基础设施建设和服务“留住人”。在整体搞好基础设施建设和公共服务的同时，还要针对城市返乡乡贤和原在乡乡贤各自最迫切的需求，采取相应的措施。比如，返乡乡贤的急需是安居问题，可以结合当前正在进行的农村土地“三权分置”改革，在严格把关的情况下，由政府出面，仿照城市建设乡贤人才公寓，为返乡乡贤提供住房保障。而在乡乡贤可能会为了子女接受更好的教育而搬离乡村，可以针对这部分乡贤子女出台优惠教育政策，解决他们的后顾之忧。三是要搭建平台、完善用人机制“用好人”。如贵州省印江县建立的“村支两委+乡贤会”模式，通过多方搭建平台、建章立制，让乡贤有理、有据、有渠道参与乡村治理，取得较好效果[11]。也可以建立基层“人大、政协+乡贤”模式，吸收新乡贤为人大、政协委员，为他们提供参政议政的体制内组织渠道。还可以引导新乡贤建立一些乡贤自治组织，如乡贤理事会、乡贤参事会、乡贤工作室、乡贤咨询委员会等，让他们通过自组织的方式积极为家乡建设出谋划策。

在发挥新乡贤作用的同时，也要注意以下几点：一是要防止新乡贤黑化，损害村民利益。为此要做好新乡贤的事前筛选、事中引导监督、事后跟踪评估工作。二是要界定新乡贤与村“两委”的角色和职能边界，村“两委”是乡村治理的主导力量，而乡贤、乡贤会是村“两委”与村民之间的桥梁与纽带，是协助村“两委”进行乡村治理的辅助力量，两者是“主”与“辅”的关系，因此乡贤不宜在村“两委”中任职。三是全面发掘利用乡贤的资源禀赋，防止经济资源主导。一些地方偏重引入经济型乡贤，而忽视文化型、道德型乡贤的做法不可取。乡村振兴是政治、经济、文化、社会、生态的全面振兴，应不拘一格用乡贤。

恩格斯指出：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的……这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，因此就产生出一个合力，即历史结果……各个人的意志……融合为一个总的平均数，一个总的合力。”[12]在创造历史的实践中，每一个主体力量都有自己的特殊动机和目的，以及作用于实践的特殊方式。这些主体力量通过冲突、博弈、妥协，形成一种合力，共同推动着实践的发展。乡村振兴是一项伟大的社会实践，需要汇聚政府、农民、社会等多元主体力量来共同完成。多元主体既要根据自己的角色地位完成“分内”之事，又要与其他主体协调配合、形成良性互动关系，多元主体力量才能汇聚成一个更大的合力，推动乡村振兴战略的顺利实施。政府作为乡村振兴的主导主体，其主体作用的一个方面，应该是积极促进多元主体良性互动关系的形成。要通过制度、法律、政策等手段，充分尊重、保障各类主体力量的正当权益，调动各主体力量的积极性、主动性、创造性。特别是要注意协调各主体力量与农民的关系，保护农民的利益，彰显农民的主体地位，因为维护农民的利益，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感是乡村振兴的宗旨，也是乡村振兴的社会基础。