教师申诉制度可以废止吗

管 华， 余若凡

(1. 中国人民大学 教育学院， 北京 100872； 2. 中国政法大学 人权研究院， 北京 100088)

教师申诉制度是由《教师法》第39条明文规定的教师权益救济手段，意在解决学校及行政部门因侵权行为或处理决定而同教师产生的行政纠纷和民事争议，是《宪法》中规定并保障的公民申诉权在教育法律关系中的具体体现[1]。《教师法》自首次颁布以来已近30年，新形势对教师权益保障提出了更高要求。而教师申诉制度在制度构建上停滞不前，实质上已经成为教师权益保障路上的“绊脚石”。

学界对教师申诉制度的研究主要集中在两个领域：一是教师申诉制度目前所存在的缺陷和问题，以及导致其未能实现立法者预期目的的原因。制度构建上程序性规范缺失，与外部性救济途径关系不明且衔接不畅，实践上很难真正发挥作用，当事人往往最终仍需诉诸诉讼途径[2]，已基本成为共识。二是教师申诉制度的完善路径，一般均以行政复议制度为蓝本，从争议面向、受理条件、受理机关、处理程序、再救济、选择适用等几个方面展开①。在逻辑上，制度存在缺陷不一定要进行完善，也可以选择废止，现有研究忽视了这一进路。

现有研究主要以教师申诉的制度完善为中心和重点，并未进一步考察教师申诉的制度属性和现有其他救济途径及其与纠纷解决多元化之间的关系。因此，本文的基本安排：一是以具体法律规定缺位和其他救济途径受阻为切入点，指出教师申诉制度供给的不足与排他；二是从教师申诉的制度属性和教师法律身份多元化的现状出发，分析教师申诉制度完善所面临的双重困境；三是以行政复议和行政诉讼、人事争议处理制度及劳动争议处理制度为对象，分析已有的权利保障体系；四是提出结论，即《教师法》修订应当删除第39条，废止教师申诉制度。

一、教师申诉制度供给的不足与排他

1. 教师申诉制度供给不足

《教师法》第39条中关于教师有权向教育行政部门提出申诉的规定，为教师申诉制度提供了核心法律依据。1995年国家教委发布的《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》②(以下简称《实施意见》)中的第八部分“关于教师申诉”提供了基本的程序性规范。地方立法上，仅有《北京市教师申诉办法》及《苏州市教师申诉办法》两部地方政府规章，且上述两部规章在内容上基本只是重复了《教师法》及《实施意见》。在规范构建上，教师申诉制度仍旧停留在较为简陋的层面。尽管现有规定已经明确教师申诉的对象和事由，但其缺乏具体制度依据和程序制度规范，导致难以实际运行和操作[3]。

有学者认为，《事业单位人事管理条例》和《事业单位工作人员申诉规定》也构成教师申诉制度的规范依据，并以此分析教师申诉与其他救济途径的衔接③。但事业单位工作人员申诉制度与教师申诉制度在各方面均存在明显不同，该制度只适用于公立学校编制内教师。第一，制度适用群体不同。教师申诉制度是立法者为保障教师这一专业人员群体权益而设置的，而事业单位工作人员申诉则指向事业单位工作人员群体，两大申诉制度均具有较强的身份性特征。尽管在当前制度设计下，事业单位工作人员和教师这两个群体间存在较大的交叉之处，但二者不可等同。事业单位中除公立学校等教育单位外，还包括科技、文化、卫生等多类事业单位，并具有复杂的管理体系。而学校等教育机构中不仅包括公立学校，还包括民办学校等民办教育机构。可见，事业单位工作人员和教师这两大群体仅是在公立学校教师这一具有代表性和规模性的群体中产生了重合。第二，规范依据不同。教师申诉制度由《教师法》明文规定，而事业单位工作人员申诉制度的规范依据来源于《事业单位人事管理条例》和《事业单位工作人员申诉规定》。第三，救济程序不同。教师申诉制度规定可直接提起申诉，事业单位工作人员申诉制度则涉及复核、申诉、再申诉三个环节。第四，受理机关和管辖不同。教师申诉制度规定，对于学校的申诉由当地教育行政主管部门受理，对于行政机关的申诉向同级或上级地方人民政府提起。而事业单位工作人员申诉制度规定，申诉前的复核由原处理单位受理，申诉则因复核决定作出单位的不同而存在差异，这又涉及事业单位的管理体系。第五，受案范围不同。教师申诉制度意在解决对教师合法权益和依《教师法》享有的权益的侵犯，而事业单位工作人员申诉制度只适用于涉及本人的人事处理决定。

2. 其他救济途径适用受阻

目前，《教师法》对于教师权益救济只做了单一性规定，对于涉及教师权益的纠纷所能采取的救济措施只明确教师申诉这一渠道。尽管《实施意见》规定了对于有关人身权、财产权或其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的申诉，未做处理的可以使用行政诉讼及行政复议作为救济手段，但《实施意见》作为原国家教委发布的一份规范性文件，其效力层级较低，难以成为适用依据。并且该条文内容只是概括地规定了教师申诉后的救济途径，也不涉及三者之间的选择适用关系。在实践中，问题主要聚焦于教师与学校等教育机构、教师与教育等行政部门之间产生的行政纠纷。由于作为教师权益保障特别法的《教师法》中只规定了教师申诉作为救济途径，并未规定行政诉讼、行政复议或其他救济手段，根据特别法优先于一般法的原则，相较于《行政诉讼法》和《行政复议法》中规定的行政诉讼和行政复议制度，教师申诉在救济适用上具有优先和排斥效力。在实践中，教师申诉制度很大程度上成为排斥行政复议、行政诉讼等救济制度进入的封闭性救济途径[4]。而在公立学校编制内教师这一群体中，原本可适用的人事争议仲裁制度和事业单位工作人员申诉制度，由于其规范依据效力层级均低于《教师法》，因此也被教师申诉制度所排斥。

除排斥其他救济途径在教师权益行政纠纷中的适用外，教师申诉制度还具有在实践中同信访制度难以区分的问题。这种难以区分的现状除肇因于教师申诉的规范内容缺失外，还源于教师申诉的制度属性和权利依据。教师申诉制度与信访制度拥有相同的宪法依据，即现行《宪法》第41条中规定的公民享有的申诉权。在司法实践认定上，教师申诉制度缺乏制度化的规范性要求，其受理部门和操作程序不明，情境性救济④特征明显，因此教师的申诉行为在实践中缺乏被认定为教师申诉的规范基础，导致其易被认定为信访行为。在谭大荣再审申请和谭俊松再审申请两案中，当事教师和管辖法院均径行认定其申诉行为属信访性质⑤。此外，二者在处理机构上也易发生混同。例如，原国家教委办公厅曾发布文件要求，“各级教育主管部门可以依托信访机构”，办理有关行政申诉案件⑥。一旦申诉行为被认定为信访，则必须遵循国务院《信访条例》的有关规定，在信访程序中解决。而最高人民法院在其裁定中认为，信访行为在原则上不宜被纳入行政诉讼受案范围⑦，则又阻断了教师通过行政诉讼进行再救济的途径。

总而言之，教师申诉将教师权益纠纷的救济过程限制在教师和相关行政部门之间的内部救济机制中，排斥了其他外部机制的介入，以及行政和司法监督机制的再救济。

二、教师申诉制度完善面临双重困境

1. 功能定位阻碍教师申诉制度完善

前文已述，教师申诉制度具有趋于封闭的制度属性。事实上，其所表现出的这种特征不仅来源于现行规范体系的不完善和不周延，还同时来源于教师申诉制度作为法定申诉制度所具有的功能定位。我国现有的法定申诉制度⑧主要包括公务员申诉、教师申诉和学生申诉。计划经济时代，教师一直被视为国家工作人员，参照公务员进行管理。在经济体制转轨过程中，教师退出国家工作人员序列，并在《教师法》中被明确为专业技术人员。公立学校接受国家财政拨款，具有公益性，属于事业单位性质，因此公立学校教师仍被视为具有准公务员或国家工作人员的性质，其与学校之间的关系多被视为内部管理关系范畴。从这个角度来说，教师申诉与公务员申诉具有更高的制度同质性。

以目前完善程度较高的公务员申诉为例，由于《行政诉讼法》和《行政复议法》在受案范围中明确排除了内部行政行为，当公务员人事行政权利受到侵害时，该群体无法通过上述途径寻求外部性救济，因此在制度构建时引入申诉作为内部救济的核心途径[5]。换言之，如果相关纠纷能够适用行政诉讼与行政复议进行救济，就不能适用行政申诉[6]。这实际上表明了目前我国法定申诉制度的功能定位，即主要用来解决特别权力关系下的行政纠纷。从某种意义上说，其属于行政复议在内部行政管理关系中的替代制度[7]。如果法定申诉实质上作为行政复议的替代制度而发挥功能，则应当不再允许提起行政复议[8]。从这个角度出发，法定申诉和行政复议制度在相同权益领域内应属于互相替代的关系。随着特别权力关系理论已成为时代之弃儿[9]，法定申诉制度在权益救济体系内所应发挥的作用应当被重新考虑。而在其功能定位的影响下，教师申诉制度的完善路径将与现已基本完善的行政复议制度发生重合，不仅丧失了申诉制度独有的制度优势，还因重复的制度建设而进一步影响教师权益保障体系的协调性和统一性。

应当指出的是，加强公民申诉权在具体法律关系中的落实和保障，并不意味着应当在法律层面上明确规定申诉制度，而应在保证现有权益救济系统正常、顺畅运行的前提下，充分利用申诉制度受案范围限制更小、受理机关权威性更强、权益救济成本更小、申诉处理决定执行更为迅速等优点[10]，在学校内部、事业单位内部等领域，依托效力低于法律的规范依据建立申诉制度。这既提供了内部救济途径，又不因适用顺序优先等因素排斥外部救济制度的介入。

2. 教师法律身份多元化趋势阻碍教师申诉制度完善

从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，教育事业领域同时也在开展办学体制改革，逐渐吸纳社会资本进入办学领域。2002年《民办教育促进法》颁布后，明确了民办学校与公办学校的同等法律地位，自此，我国民办教育事业进入全面发展时期，民办学校等教育机构教师群体日益扩大，成为教师群体的重要组成部分[11]。在市场经济体制下，教育事业呈现出多学段、多类别的特点，不同教育阶段的国家化程度具有显著不同[12]。中共中央、国务院2011年颁布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中将承担义务教育的事业单位划入公益一类，将承担高等教育的事业单位划入公益二类。这事实上也昭示了国家对于不同阶段、不同类别教师进行分类管理的趋势。

总体而言，民办学校教师与民办学校间签订劳动合同，属于民事关系，并不受特别权力关系影响，可以直接适用民事诉讼、劳动仲裁等外部性救济途径。公办学校接受国家财政拨款，承担公益事业，行使一定行政权力。其中，公立中小学与公立高校在公益性程度高低和办学自主权大小方面又存在显著不同，在教师身份上应当进行分类管理。

现行《教师法》的相关规定将教师定性为专业人员，但在法律属性上教师群体已日趋多元化，公立学校与民办学校教师处于截然不同的法律关系之中。教师群体权益保障的法律适用横跨民事法、劳动法、行政法与教育法等领域，教师权益纠纷呈现出多元化趋势。一种制度、一个路径显然无法覆盖所有争议事项，反而会造成救济适用上的无端和封闭。从功能定位上讲，纠纷解决机制应当保持自身特色，不应相互混淆或同质化[13]。具有高度混淆性和同质化特征的纠纷解决机制的设置有浪费立法资源之嫌。当现有纠纷解决制度资源已臻充足时，还必然导致制度运行的冲突与不自洽。因此，在教师群体处于多元法律关系中的现状下，针对整个教师群体设置统一的救济制度，其自身性质和功能自然难以分明，对于具体制度内容的完善也会陷入僵局。在实际管理过程中，需要根据教育阶段和学校所代表的公益性质程度，明确不同类别教师的不同法律身份，针对不同教师群体的不同法律身份明确相应的救济渠道，建立多元化教师权益保障体系。

三、现有制度基本能够发挥教师申诉制度的功能

根据《教师法》第39条的规定，教师可针对学校、其他教育机构，以及当地人民政府有关行政部门三类主体提起申诉，申诉事由包括学校或其他教育机构侵犯教师合法权益、有关行政部门侵犯教师依据《教师法》所享有的权益，以及对学校或其他教育机构做出的处理不服三类。按申诉对象分类，教师申诉具体可以分为两大类：一是对学校等教育机构提出的申诉；二是对政府行政部门提出的申诉。其中，第二类申诉解决的是教师与当地政府行政部门之间的行政纠纷，从功能定位看，其与行政复议实无差别，无法提供多样化救济[14]。第一类申诉解决的是教师与学校等其他教育机构之间的纠纷，具体事由包括两种：第一种是侵犯教师合法权益；第二种是对处理决定不服。其中，第一种指向学校与公民之间的侵权纠纷，其中既包括人事争议，也存在民事争议。第二类指向学校在具体管理过程中和教师所产生的纠纷。定位在公立学校编制内教师时，属于人事争议；定位在民办学校和公立学校编制外教师时，属于劳动争议。在解决民事争议时，教师申诉其实是行政裁决的一种形式；而解决人事争议时，教师申诉属于类似于公务员申诉的内部救济渠道[15]。

因此，教师申诉制度意在解决的教师权益纠纷，既包括行政争议、人事争议，又包括民事争议。而目前对于行政争议、人事争议和民事争议，已建立完善的争议解决机制。现有救济制度主要包括行政救济制度和其他救济制度。前者包括行政复议和行政诉讼，后者包括劳动人事争议处理制度和事业单位工作人员申诉制度。

1. 行政复议和行政诉讼

行政复议是由《行政复议法》规定的行政救济措施，自1999年《行政复议法》颁布以来，已取得了相当的成果，积累了丰富的实践经验。在受案范围上，《行政复议法》第6条虽以列举形式将纳入行政复议范围的情形一一明确，但也规定其他侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为都在行政复议受案范围之内。也就是说，行政复议理论上能够将所有由具体行政行为引发的行政纠纷纳入处理范围之内。因此，行政复议制度可以作为教师和相关行政部门之间行政纠纷的外部性救济途径。同时，对于教师权益纠纷中涉及的其他行政纠纷，行政复议制度也同样存在适用基础。在受理机关上，行政复议受理机关通常为上级主管行政机关，不同于司法部门、信访处理部门，以及具体行政行为作出部门，其集专业性和中立性为一身，在教师权益纠纷这个专业性较高的领域，具有其他纠纷解决部门所不具有的优势。在立法定位上，行政复议制度已逐渐转型为行政争议解决机制；在功能定位上，已明确将其作为解决行政争议的主渠道[16]。出于对司法成本和大学自治的考虑，行政诉讼介入高等教育行政纠纷领域存在诸多难题和障碍，行政复议制度可以作为司法介入和高校自主办学间的缓冲程序选择，为教师权益救济提供更具有可行性和操作性的选择[17]。

行政诉讼是由《行政诉讼法》规定的诉讼救济途径，其作为终局救济途径，属于教育法司法实施的重要形式。自改革开放以来，教育行政诉讼的救济覆盖范围逐步扩大，教育司法已从拒斥转为逐步接纳[18]。根据《行政复议法》第5条的规定，当事人对于行政复议处理决定不服的，可以提起行政诉讼。因此，教师和相关行政部门之间的行政纠纷在适用行政复议后如未得到解决，可以继续适用行政诉讼作为该权益纠纷的再救济途径。教育行政诉讼作为司法审判介入教育行政领域的典型体现，具有中立性和权威性的天然制度优势，有利于促进以权利为本位的教师权益保障体系形成。

2. 人事争议处理制度和劳动争议处理制度

人事争议处理制度实际上已经覆盖了公立大中小学中的编制内教师，而民办学校教师可以受到劳动争议处理制度的保障。人事争议处理制度以《人事争议处理规定》为规范依据，主要包括人事争议调解和人事争议仲裁，该项制度可适用于事业单位之工作人员与其单位之间因解除人事管理、履行聘用合同所产生的争议，因此可以适用于公立学校与其编制内教师因内部管理关系而产生的人事争议。劳动争议处理制度以《劳动争议调解仲裁法》为规范依据，主要包括劳动争议调解和劳动争议仲裁，该制度适用于签订劳动合同的双方之间的争议。民办学校与其教师、公立学校与其编制外教师间均属于劳动关系，因此可以适用劳动争议处理制度加以解决。

应当指出的是，2009年后，有关部门已对劳动争议处理和人事争议处理进行整合管理，以《劳动人事仲裁办案规则》为基本程序规则，实现劳动争议处理机制和人事争议处理机制的协同发展。因此，无论是公立学校教师所涉及的人事争议还是民办学校教师所涉及的劳动争议均可在同一管理体制内得到解决。目前，我国劳动人事争议处理体系已全面建立，相关程序与政策法律体系均已基本形成，具有持续制度性解决大量劳动人事争议的能力[19]。此外，对于仲裁裁决不服的当事人可向人民法院提起诉讼的规定，明确了诉讼作为人事争议仲裁和劳动争议仲裁的再救济途径，将诉讼救济与仲裁救济衔接起来。

3. 事业单位工作人员申诉制度

事业单位工作人员申诉制度以《事业单位工作人员申诉规定》为规范依据，该项制度主要用于解决事业单位之工作人员与其单位之间就涉及其本人的人事处理所产生的纠纷，且只适用于涉及考核结果和处分决定的人事处理。因此，该制度可适用于公立学校与其编制内教师因内部管理关系而产生的人事争议。尽管事业单位人员申诉制度作为内部性救济未与其他外部性救济途径相接轨，但其程序性规范同教师申诉制度相比，较为完善。其明确规定了复核作为申诉的前置环节，再申诉作为申诉的救济途径。两者已经在实质上成为教师对于符合其受理条件的人事处理进行申诉的规范依据和制度途径，并且其受案范围同人事争议处理受案范围形成了互补。

4. 公务员申诉制度

公务员申诉制度是法定申诉制度的重要组成部分，是公务员人事行政权利救济的核心途径。2018年颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》规定，“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，已制定的省级意见也大多明确了这一点⑨。但国家公职人员并非法律概念，从教师职业的公共性和实现教师职业的保障目的出发，将公办中小学教师纳入公务员序列具有合理性和必要性基础[20]。若将公办中小学教师明确为公务员，则公办中小学与其教师间的人事争议属于公务员人事争议，直接适用公务员申诉制度进行救济即可。

总之，对于教师与有关行政机关间的行政纠纷，可以适用行政复议、行政诉讼作为救济途径。对于公立学校编制内教师与学校间因内部管理关系所发生的争议，可以适用人事争议处理机制作为救济途径。此外，公立学校编制内教师对于涉及本人的考核结果、处分决定不服的，可以适用事业单位工作人员申诉制度进行救济。对于民办学校和公立学校编制外教师与学校间因管理关系所发生的争议，可以适用劳动争议处理机制作为救济途径。若明确公办中小学教师公务员身份，则其直接适用公务员申诉机制进行人事争议救济。

四、教师申诉制度应废止

第一，从实际效果出发，教师申诉在制度构建上尚且属于起步阶段，实效不显，其权益救济功能实质上已为人事争议处理制度和信访制度所代替。并且，其在受理机关、受理程序等重大程序性规范上的缺失，使得在行政、司法实践中难以对教师申诉行为进行准确的认定，进而影响对于申诉结果的再救济。

第二，从完善进路出发，教师申诉完善必然会以行政复议的现有制度设计和改革方向为蓝本，实现作为行政复议替代制度的功能。出于节省立法资源和更好地衔接行政诉讼等救济途径的考虑，在教师权益行政纠纷中直接适用行政复议显然是更为简洁和高效的选择，也呼应了行政复议制度行政争议解决主渠道的定位。

第三，从申诉权保障出发，废止在《教师法》层面上的教师申诉制度绝不代表废止所有意义上的教师申诉。申诉制度作为内部性救济制度的重要组成部分，具有其自身特殊优势，能够有效弥补其他行政纠纷解决制度所具有的缺陷。因此，废除《教师法》意义上的教师申诉制度并不意味着申诉权在教师权益保障领域的排除，而是出于协调行政复议、行政诉讼、行政申诉三类制度关系的考虑，力图构建运行顺畅的教师权益纠纷解决体系。

第四，从适应教师法律身份多元化的趋势出发，教师法律身份的多元化必然要求教师权益保障体系的同步多元化，以适应性质愈加复杂的教师权益纠纷。教师申诉制度作为教师法律身份较为统一和简单时代的产物，已难以适应和满足教师权益保障的时代需求，反而因规范体系不健全、制度属性趋于封闭而客观地排斥了其他具有充足制度资源的救济途径的介入。因此，废除《教师法》意义上的教师申诉制度，满足了构建多元化教师权益保障体系的需要。

目前，《教师法》修订已进入关键时刻，十三届全国人大常委会立法规划[21]及教育部2019年工作要点[22]均已将其列入。综上所述，作为保护教师合法权益、确认教师法律地位核心规范的《教师法》，在修改时应当删除原第39条中教师可以提出申诉的内容，并明确规定“教师合法权益受到侵犯的，可以适用行政复议、行政诉讼、民事诉讼、劳动人事争议处理，以及事业单位工作人员申诉和公务员申诉等制度”，以此打开原本趋于封闭的救济渠道，适应教师法律身份趋于多元的现状，充分利用资源充足的现有救济体系，在法律层面上将上述途径整合进入法定教师权益保障体系中，避免制度资源的闲置和冗余，构建多元化教师权益保障体系。

注 释：

① 参见：鱼 霞,申素平,张瑞芳.教师申诉制度研究[J].教师教育研究,2005(3):57-62；湛中乐.论我国高等学校教师申诉制度的完善[J].中国教育法制评论,2008(00):105-134；施彦军,姚植兴.权利本位视域下高校教师申诉救济制度的法律属性、问题及对策——基于现行教育法律规范文本的分析与思考[J].教育探索,2016(4):128-135.

② 该规范性文件现行有效。

③ 参见：解立军.教师申诉制度的法律分析[J].中小学管理,2015(9):36-38；解立军.教师申诉制度与其他救济制度的关系[J].中小学管理,2015(10):37-39.

④ 情境性救济是指相对缺乏规范、充满随意性的救济；与之相对的是规范性救济，主要以选择救济时是否以规范性、程序性和确定性为基本考虑因素为划分标准。参见：耿宝建.行政纠纷解决的路径选择[M].北京:法律出版社,2013:79.

⑤ 参见：最高人民法院(2018)最高法行申1983号行政裁定书；最高人民法院(2018)最高法行申1986号行政裁定书。

⑥ 参见：《国家教委办公厅关于印发〈关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见〉的通知》，教策厅〔1995〕14号，1995年8月28日发布。

⑦ 参见：最高人民法院(2017)最高法行申682号行政裁定书。

⑧ 法定申诉制度是指具有宪法之外的制定法上依据的申诉，与之相对的即为非法定申诉。参见：耿宝建.行政纠纷解决的路径选择[M].北京:法律出版社,2013:109.

⑨ 参见：http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2018n/2018_zt03/，2020年3月30日访问。