论政商关系互动的演变过程与路径重塑——兼评“放管服”改革对政商关系的影响

毕思斌，张劲松

(1.苏州大学,江苏 苏州 215000；2.南京审计大学，江苏 南京 211815)

引言

作为政府和企业互动过程及结果的集中体现，政商关系是企业面临的最重要的社会资本和制度环境。中共十九大之后，营商环境的优化开始高频度地出现在政府工作报告之中，作为国家层面增进经济活力的战略性制度安排，“放管服”改革与政商活动形成联动的纽带关系。“放管服”改革以处理好政府与市场间关系为核心内容，以政商关系为主要调整对象。根据世界银行的研究，营商环境评价体系包含开办企业、办理施工许可证、登记财产、获得信贷等10项具体指标，涉及政治、经济、法治、社会、生态等一般环境与政企关系、劳动力市场、金融机构等具体环境[注]宋林霖,何成祥:《优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径：基于世界银行营商环境指标体系的分析》,《中国行政管理》，2018年第4期。。“放管服”改革能够透过政商关系进行调整，达到优化营商环境的目的。政治学视野中的政商关系不仅包括微观层面公职人员与企业家的关系，还涵盖了宏观层面政商关系中权力与资本的双向互动。在经济学与社会学领域，有学者将政商关系设为自变量，通过定量、案例等实证方法，深入挖掘政商关系与政治、经济、社会发展关联的研究[注]江炎骏，许德友：《新型政商关系能够引导民营企业履行社会责任吗：基于中国城市政商关系排行榜的实证研究》，《哈尔滨商业大学学报》(社会科学版)，2020年第1期。。

具体来看，政商关系是政府与商业组织及商人的关系，包括政府与企业、官员与企业家等交叉复杂的关系[注]林雄:《商会经济新探》,广东人民出版社,2016年,第4页。。本文以地方政府与民营企业间的互动过程为主要对象，对政商关系发展的流变过程进行勾勒，研究“放管服”改革对政商关系所起到的作用以及重塑政商关系对营商环境优化产生的影响。

一、传统时期政商关系的演变过程

政商关系是一种多层次复合型的关系结构，它由制度与非制度性互动所共同组成的多层次交叉型复合关系结构。传统中的政商关系依附于国家与社会、政府与市场、企业家与官员等多种交互关系，根植于古代到近代的中国政商活动。

(一)传统时期政商互动的依附关系

人类社会出现分工伊始，就产生了交换行为。由交换逐渐演化而成的“商事”甚至早于“政事”的出现。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中就对市场先于国家诞生的景象进行了描绘，商业活动打破了血缘关系，促使私有制成为新的分配制度核心，最终缔造了国家。经济基础决定上层建筑，展示出政商关系最为宏大的一面，同时也是东、西方中观与微观层面政商关系内涵差别的最佳注解。迥异的地理环境孕育出截然不同的生产方式，造就了东、西方社会格局的结构性差异。中国古代广袤的领土与稠密的人口注定了农业是国之根本，传统的商业活动排在“士农工”之后，必须依附政治才能获得生存空间，并且需要时刻谨慎，如履薄冰。而西方，雅典时代萌生出重商主义，商贾作为独立阶层，受到保护和尊重。无论基督教文明还是阿拉伯文明，均鼓励贸易活动，倡导探索精神。源自近代商业活动的资本主义，塑造出了西方现代国家的基本形态。

近代中国政商关系发轫于对西方资本主义入侵危机的回应。洋务运动创办近代工业过程中，出现了兼具官员、商人双重身份的“红顶商人”，如胡雪岩、盛宣怀、唐廷枢等。政商融合作为资本增殖的载体确立起来之后，官僚资本主义主导的格局延续至民国结束，也未能得到根本性扭转。它具象化为“蒋宋孔陈”四大家族，掌控了国家经济命脉，忽视民生发展，政商精英同人民大众间的割裂，削弱了政府的合法性，最终摧毁了南京国民政府的政治权威。针对东、西方政商关系上呈现出的差异，哈佛大学著名汉学家费正清指出：“中国的传统做法不是造出较好的捕鼠笼来捕捉更多的老鼠，而是向官府谋取捕鼠专利。”[注]费正清:《美国与中国》,世界知识出版社,2000年,第17页。依附关系作为一种传统，根植于古代到近代的中国政商关系。

(二)庇护秩序下的政商关系

新中国成立之初，没收官僚资本，彻底扫清了政商融合的经济基础。在“三大”改造中，赎买资本主义工商业、公私合营等形式也把各种形式政商关系的存在基础一并清除。高度计划经济体制将“商事”压缩为指令，以政代企，政企不分，政商关系狭隘的表达为行政隶属关系。

1979年改革开放刚刚拉开帷幕，邓小平同志就强调：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”[注]邓小平：《经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题》，http://cpc.people.com.cn/n/2013/0819/c69710-22616488.html.其后四十年中，中国自觉选择了一条政府主导的市场化路径，政商关系重焕生机。市场主体的活力与社会创造力成为经济社会发展的力量源泉，政商互动矩阵由稀疏走向稠密。无论是传统行业巨头，新兴“独角兽”公司，还是小微企业，都尝试在与政府的互动中建立起长期、广泛的联系。在政府站位之下，基于汲取财政资源、获取市场信息、发展和规划经济、权力寻租等目的，又因为多重复合型动因，也会在双向互动过程中主动建立联系。综合来看，政府与企业间存在着客观的、双边的、有序的联系。

区别于东欧等其他计划经济地区，中国渐进式市场化改革抑制了政治精英向财富新贵的直接转化，铸造了有效的权贵资本主义防范机制，给中小型企业创造了宽松的环境，留存了充足的资源，进而培养出一批出身“草根”的新财富拥有者。但是，也使得市场资源配置继续向政府倾斜，转型期内税收、信贷等管制措施的政策风险时刻笼罩着企业。良好的政府与企业间联系有助于矫正政策的不确定性，显著提高企业经济绩效。因此，相较于政府，企业对政商关系敏感度更高，更加依赖政商关系的构建。另外，曾经的依附传统化为一种内在文化因素，进而形成当代政商关系的内生性庇护秩序。

(三)市场化冲击的政商关系

有学者将庇护秩序下的政商关系，具体划分为“八零体制”和“九零体制”。前者的放任、返祖和后者的渐趋稳定，特征上虽略有差别，但总体上“九零体制”是“八零体制”的延续，并保持至今[注]耿曙,刘红芹：《改革开放以来中国政商关系的演变》，《山东大学学报》(哲学社会科学版),2018年第6期。。它们在特定历史时期对市场化施加过积极、正面的影响。但也积累下众多体制弊端，导致政商关系出现异化现象。

1.市场行动逻辑支配下人格化。政商关系重新兴起之初，由于游离于体制之外，缺乏相应制度安排，只能依托政府权力的人格化象征——公职人员与企业资本的人格化象征——企业家的交往来展开。政商关系呈现出人格化交往特征，并最大范围地波及各级政商关系之中。社会转型期，人格化政商关系为社会整体价值所引导，因此，市场行动中的逐利逻辑和有偿逻辑日渐支配了人格化的政商关系。

资本最原始的逐利冲动，驱使企业家争先恐后涌向公职人员手中的权力。围猎官员的现象频繁发生，以权力为“保护伞”，以权力为利润源，衍生出不法商人紧跟腐败官员的乱象。既往研究忽视了另一种人格化情景，“别有用心”的官员出于政治或经济目的，将手中的权力视为有偿“劳动”，待价而沽。以己为中心向外不断延伸出差序格局网络，网络中每一个节点都由私德来维系[注]费孝通：《乡土中国》，北京大学出版社,1998年，第16页。。私德制造不平等，公职人员首先运用公权力给企业家创造利润，让自己成为施恩者，企业家成为受恩者。通过不断给予让受恩者承受巨大的回馈压力，产生人情债。然后再以伦理秩序的进行维系，即公职人员与企业家是管理者与被管理者的关系，“上位者”任意支配“下位者”，产生有恩必报的强制力。公职人员以人格化政商关系进行权力寻租的恶性循环由此生成。

2.政府行动逻辑支配下的合谋化。纵向行政发包和横向晋升竞争组合被学界公认为解释现阶段我国政府行动逻辑的一个基本框架[注]周黎安：《行政发包制》，《社会》,2014年第6期。。政府肩负完成分包任务与增进绩效考核的双重刚性使命，可能因此纵容企业选择“坏的”生产方式[注]聂辉华,张雨潇：《分权、集权与政企合谋》，《世界经济》,2015年第6期。，导致政商关系异化为合谋化的关系。以曾经备受全国关注的秦岭违建整治案例为例，当地政府最初打政策“擦边球”，对企业明修栈道，暗度陈仓，把文旅项目变为住宅项目，变相协助企业逃避管制措施，打开了政策缺口。即便是面对习近平总书记的批示，相关部门还是有选择性地部分汇报，执法更是流于形式，还将秦岭违建作为区县年度重点项目来推进。可见，企业以利益捆绑的方式与政府交织成稳定的政商利益生产网络，共生性庇护秩序应运而生。

二、政商关系异化对营商环境的负面效应

政商关系是营商环境的核心子系统，二者间的正相关性不证自明，政商关系异化必然会带来营商环境的恶化。但是大量实证研究集中于揭示其中具体的、特定的因果关系，政商关系作为局部异化扩散到整体营商环境的过程。

(一)囚徒困境导致营商规则失范

世界银行编制的《全球营商环境报告》2018年版显示，我国营商总指数排名全球46位，横向比较其中10项具体测评指标的全球位次，“办理施工许可证”排名最末，列全球121名，平均花费155.1天[注]Doing Business.https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness.。假设甲、乙两个企业同时需要取得施工许可，如果二者都不谋求或排斥政商关系人格化和合谋化的异化形式，坚守营商环境正常规则，它们办理施工许可证所需时间均为155.1天。如果甲、乙当中有一方积极谋求或接纳政商关系的异化，而另一方不谋求或排斥，积极谋求或接纳一方办证所需时间缩短一半至77.55天，而另一方增加一半至242.65天。若双方都积极谋求政商关系的异化，双方办理时间均需延长至200天。

基于彼此间的信息、竞争等因素制约，甲、乙都无法信任对方会放弃对政商关系异化形态的追求，双双趋利避害的选择破坏了正常营商规则。实际上，甲乙双方的参与者利益都受到了损害，表面上的个体理性选择却产生了实质上的群体非理性选择。营商环境中的正常规则在囚徒困境下显得苍白无力，政商关系异化的“套利”行为导致逐渐替代了市场竞争。积极谋求或者接纳政商关系畸变的做法被普遍接受并日趋常态化，营商规则的“底线”一降再降，整体环境遭到致命打击。

(二)分配失衡导致营商活力衰减

营商环境规则“底线”一再被打破，企业为摆脱束缚，争相谋取异化形态的政商关系，希望凭借该方式在市场中占得先机。然而，谋求政商关系异化所需具备的禀赋：财力、人脉、先赋性关系、利益捆绑手段等，在各企业间存在较大差距，政商关系异化实际上仍然是一种稀缺性资源。由它支配的营商环境中，“商事”过程缺少公平性。过程不公势必产生结果失衡，企业利益来源于政商关系异化生产出的信贷、税收等超常规优惠，政商关系异化成为一道壁垒，将众多企业区隔开来。政商关系异化中排名前列的企业会采取“巩固已有，尝试更高”的建构策略，排位靠后的则会陷入“意愿加强——禀赋不足”的恶性循环，企业疲于应对政商关系，营商环境中的主体失去活力。

以融资约束为例，在经济转型期，政府一般会采取管制的手段应对金融风险，大型国有银行的发放指向性明确，同政府保持良好关系的公司更容易获得低成本资金，政商关系作为信贷机构识别风险的“信号”与融资约束间呈现负相关。企业以异化形式为手段提升政治关联度，异化现象越突出，关联程度越高，融资约束越少，获得的低成本资金量越大。少数在谋求政商关系异化中排位高的企业占据大多数融资机会，绝大部分企业，尤其是中小型企业，缺乏融资支撑，抑制了技术创新和发展生产。借助政商关系的异化获得低成本融资，不仅不能激发企业的创新力，反而可能诱发过度投资。利益分配中占优势的企业因路径依赖而缺少发展动机，社会贡献度低于其他企业，处于劣势的企业发展需求难以满足，营商环境活力日益衰退。

(三)外部环境恶化导致营商主体的抽离

谋求政商关系异化的禀赋特点决定了其建构过程的“黑箱化”，政商关系透明度低。权力在黑箱中运行，加剧了政商关系的异化程度。企业的“短视”行为致使自身放弃长期可持续的“复利最优”原则，进而通过谋求异化的政商关系以及快速“套利”。政商关系异化获得的非生产性活动报酬大于技术研发、扩大规模等生产性活动，企业家更愿意将自身努力花费在经济活动以外的宴请、应酬之上，交易成本日益高起。还有学者指出，政府作用扩大的过程中，创新驱动对民营企业发展的正向影响先增强后减弱[注]张慧一,杜磊：《创新驱动、政府作用与民营经济发展：基于全国30个省市数据的门限效应分析》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版),2019年第4期，第39-45页。。长此以往，政商关系畸变中排位靠后的企业，创新积极性萎缩，交易附加费用高起，持续性生产投入减少。企业竞争力滑坡，其可能选择“出逃”到营商环境较好的地区开展经营投资。政商关系异化中排名靠前的企业为确保自己始终“领跑”，一方面巩固现状，另一方面寻求“深度扩张”，尝试建立更高层级的政治关联，这种努力一旦从可能转化为现实，该类型企业也会“出逃”，追随政商关系进入经济欠发达地区和市场化程度较低地区，实施新的政策套利扩张行为[注]蔡庆丰,田霖,郭俊峰：《民营企业家的影响力与企业的异地并购：基于中小板企业实际控制人政治关联层级的实证发现》，《中国工业经济》,2017年第30期，第156-173页。。政商关系异化使营商环境遭受到不可逆的破坏，商业活动的主体最终“出逃”，区域营商环境陷入负面评价，出现政商双输的局面。东北地区近年来遭遇经济增长“断崖式下滑”及持续不景气，一定程度上透射出该种状况。

三、“放管服”改革进程中政商关系的重构路径

当代政商关系重构之初，囿于意识形态因素影响，被视为众多个体自发参加的制度外政治行为——即所谓的集体行动。受制于该观点，政商关系出现了狭义化和污名化的表象。政治社会学理论认为：“一种集体性的政治行为，如果是高度组织化的、高度体制性的，并且所追求的社会变革比较小，那就属于常规政治。”[注]赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社,2006年，第77页。中国历经保护私营经济、产权制度确立、民营企业家入党等重大调整，治理体系与法律框架下的政商关系已经逐步迈入常规政治行列，更需加强规范性建构。习近平总书记亲自“破题”政商关系，高屋建瓴，战略思维直击治理“痛点”，提出建设“清”“亲”新型政商关系是指导新时代政商关系建构的最强音。贯彻到战术执行上，“放管服”改革形塑政商关系，从根本上满足了“亲”“清”新型政商关系构建要求。

回顾纵向时间线索，中国企业的依附传统和庇护意愿，都缘起自“强政府”的行政执行结果。政府不断满足人民日益增长的美好生活需要是社会主义优越性的体现。政府只有掌握相当量的资源，才能发挥最大效用，然而，直接配置物质资源，虽然表面上管的多、管的细，实际上效果堪忧。要适应未来发展需要，必须最大程度上变革政府资源配置模式，调整政府和市场间关系，“该放给市场的就要放足放到位，该政府管的就要管好管到位”[注]李克强：《该放给市场的放足放到位，该政府管的管好管到位》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/14/content_5322031.htm.。因而，政商关系形塑，仍然要从政府行为入手。“放管服”改革被李克强总理称为“刀刃向内的政府自我革命”，主旨是“重塑政府和市场关系，使市场在资源配置中期决定性作用，更好发挥政府作用。通过深化“放管服”改革来优化政商环境，从根本上说就是解放和发展生产力。”[注]《李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-07/28/content_5416035.htm.

根据中国人民大学发布的《中国城市政商关系排行榜(2017)》[注]《中国城市政商关系排行榜(2017)》，http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=5559.，浙江省整体成绩名列前茅，但对企业关心程度偏低。究其原因，经济发达、市场程度高的地区，政府秉承“小政府”的理念，让竞争回归市场本位，较少直接“照顾”企业，而是利用政策工具、市场机制调节政商关系，侧面印证了“放管服”改革能够形塑政商关系。浙江“最多跑一次”经验就是这种作用的实践例证。排行榜数据还表明，政商关系健康指数与人均GDP之间存在正相关关系，“放管服”改革形塑政商关系达到优化营商环境的目的，进而促进经济。反过来，经济发展又改善了政商关系健康程度，实现了营商环境优化的目的，二者互为因果。世行营商环境报告中地域经济状况同营商环境状况的关系也有力佐证了该观点。具体而言，要利用“放管服”改革重新塑造政商关系的角色。具体来看，必须借助于“放管服”改革，从以下几个角度重构政商关系。

(一)厘清政商边界，抹除全能主义的烙印

后进国家发展历程可划分为“追赶”与“领先”两个阶段，政府介入在追赶阶段运作高效，进入领先阶段，创新为主要驱动力时，政府介入效率降低[注]陈玮,耿曙：《政府介入与发展阶段:发展策略的新制度分析》，《政治学研究》，2017年第6期。。所以，政商关系要与特定历史时期相关联，必要时政府可以有序退出。“放管服”改革排在首位的，就是释放行政权力，裁撤大量本不需要的行政许可、审批，政府职能收缩，全能主义时代的遗留痕迹渐渐被抹除，政府与市场间有了清晰的边界。法律法规的完善，市场秩序的规范，明确了企业活动范围，提升了越界处罚力度，企业越界谋取高额回报的难度增加，一旦被发现又将面临重罚，自然会放弃对政商关系畸变的积极寻求和接纳，隐性规则日益萎缩。权力对资本的干涉减少，资本竞争“在商言商”，抑制了资本向权力寻求庇护的冲动，政商关系趋向动态平衡。权力与资本维度上的平衡，推动营商环境好转，市场主体参与意识与能力得到根本提升，激发了参与积极性，政商关系步入良性循环。

(二)放活不是放任，提升政府治理效能

政府退出机制不是“放任”，而是转变思维，以更为科学、系统、合理的方法管理非物质资源，迎合国家未来发展规划。应当格外关注到，“放管服”改革中的技术革新，不仅直接提升了政务处置能力、处理效率，更是引发了政商关系的变革。国务院例行的“放管服”改革电视电话会议上，多次提及“发挥互联网+的技术优势，推进互联网+政务服务”。跨越时间、区域界限，真正落实全天候、无等候服务，节约资源、提高效率。同时，政商交往不再只能以人为媒介，而是建构于技术之上，压缩了政商关系人格化交往的空间，现实了政商关系既“亲”又“清”。

技术革新无法替代的人为监管部分，经过“两随机，一公开”为代表的监管制度变革，对行政自由裁量权行使形成有效监督，刹住了滥用职权“吃拿卡要”的不正之风。企业“与事近，不与人近”，营造了良好政商关系氛围。政务公开不仅让政商交往过程驶出“黑箱”，也给企业提供了识别政府政绩需求的良好契机。企业以让渡部分经营自由裁量权为代价，换取政府政策支持，双方互利共赢，如今蓬勃发展的中国新能源汽车行业便是一例。

(三)放宽政治吸纳，规范政商交往路径

发展商业协会促使私营部门对商业政策发挥健康的影响。2015年7月在全面深化改革、简政放权、“放管服”改革的大背景下，出台《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》鼓励商会、协会的发展。尝试以自上而下的制度供给，培育出政商交流的新空间，商会、协会以中间层制度供给的方式参与政府与企业的交换过程，增强了政策的可信度，以此建立起政商互信，一定程度上保障了政商互动行为中的透明度，限制了私下交易的机会，最终达到约束寻租行为的目的。商会、协会还有利于中小企业“搭便车”，大企业具备成立政府事务部门的条件，对于数量众多的中小企业来说，独立的政府事务部门显然是不经济的。又因为企业能够创造的就业、税收等资源较少，自身议价能力很弱，通过参加行业协会实现搭便车，有效降低了政商关系的维护成本，也保护了企业自身利益。同时，要放宽政治参与门槛，吸纳更多企业家入党。将党员准则贯彻到底，提醒他们时刻以一个共产党人的要求来约束自己，从而提升“底线”。以政治责任感和社会责任感为“底线”内容。合理运用这种形式宣传党的文化，提高企业家觉悟，达到“高标准，严要求”，从微观心理上对政商关系异化的根源进行整治[注]《“新型政商关系”研究报告发布》，北京大学国家发展研究院，http://www.nsd.pku.edu.cn/cbw/yjbgxl/250860.htm.。

结语

优化营商环境，有赖于私权利为核心的商业秩序环境，若是制度供给无法确保公权力不越界入侵私权利，优化营商环境则无从谈起。“放管服”改革对政商关系的形塑，厘清了公权力的边界，制约了政商关系异化，纠正了营商环境中的不正之风，形成商业秩序自觉的良好氛围。营商环境优化还反过来助力新型政商关系的构建，并产生显著成效。在全面深化改革阶段，政商关系的庇护秩序趋于削弱，政商关系异化产生的非经营性报酬减少，企业家将注意力集中在经营性活动。营商环境优化之后，企业对非制度化政商关联依存度降低，越来越多的企业开始建立起政府事务部门，摆脱人格化政商关系的桎梏，实现政商关系的制度化、规范化。目前，企业虽然在政商关系谈判中处于相对弱势地位，但社会中介组织的蓬勃发展，政务公开提升了政商关系的透明度。同时，制度变迁是政治实践的重塑力量，“放管服”改革的成功经验表明，政商关系的重塑已经初步实现了营商环境的优化，但仍有很长一段时间的路要走。

OntheEvolutionProcessandPathReconstructionoftheInteractionbetweenPoliticsandBusiness——Comment on the influence of “releasing management service” on government and business

Bi Sibin1,Zhang Jinsong2

(1.Suzhou University,Suzhou 215000,China;2.Nanjing Audit University,Nanjing 211815,China)

Abstract:the relationship between politics and commerce is the product of the superposition of political relations, economic factors and social activities, which is influenced by the background of the times and the institutional environment. The dependence of political and commercial activities in the traditional period is rooted in the political and commercial relations from the traditional to the modern times in China. Under the highly planned economy system, the relationship between the government and the business has simplified the business activities into specific instructions, which leads to the narrow administrative subordination relationship between the government and the business. The negative effects of the dissimilation of the relationship between government and business on the business environment are mainly reflected in three aspects: the anomie of business rules, the decline of business vitality, and the separation of business subjects. The reform of "deregulation service" forms a linkage relationship with political and commercial activities. A healthy and harmonious political and commercial relationship can promote the reform of "deregulation service" to develop in depth, make the market play a decisive role in resource allocation, and be conducive to the realization of the government's service functions. We should reshape the relationship between government and business by clarifying the boundary between government and business, standardizing the order of communication between government and business, so as to optimize the business environment.

Key words:relationship between government and business;management service;business environment