分类实施 内外兼修提升老旧小区居住品质《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》解读

本刊记者 柯善北

从新城崛起到城市更新，从棚户区改造到老旧小区改造，我国城市建设已经由“填空白”转入“补短板”阶段。而对于老旧小区改造这个涉及近亿城市居民切身利益的民生工程，涵盖的面可谓千头万绪，所需要解决的问题可谓千丝万缕。如何将其切实落地，打造成为让群众满意的惠民工程、民心工程，还需要下更多的“绣花功夫”。

近年来，中央及国家相关部委不断加大老旧小区改造的政策支持力度，老旧小区改造也由试点上升至国家战略高度。7月21日，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），对老旧小区改造工作作出全面部署，明确改哪些、怎么改，理顺资金来源和工作机制，进一步推动老旧小区改造工作全面落实。

破解3900万户居民“四老一差”困局

按照《指导意见》的定义，城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。

1998年，我国启动住房制度货币化改革，住房分配制度开始进入全面市场化阶段。而在此之前，许多企事业单位都建有自己的福利房。历经改革变迁，其中不少单位合并甚至撤销，这些房产权属错综复杂，长期处于“三不管”的状态，导致其居住环境和本身状态日趋恶化。

因此，《指导意见》根据实际情况，将2000年底前建成的老旧小区作为改造重点，其中不少就是以前的单位小区。根据住建部的摸排，全国2000年底以前建成的老旧小区大概是22万个，涉及居民近3900万户。

“四老一差”是老旧小区共同面临的困局，即街老、院老、房老、设施老、生活环境差。

由于长期缺乏管护，老旧小区房屋年久失修，外墙开裂、屋顶漏水、水管堵塞、电路老化等问题普遍存在，相关配套设施也不完善。另外，小区环境脏乱差、私搭乱建、车位缺乏等问题也较为严重，不仅降低了居民的生活质量，同时也暗藏安全隐患。

老旧小区多半位于老城区，周边的道路交通、水电气管网、光纤等基础设施条件往往也较差，因此道路拥堵、停水停电、积水渍水在老旧小区中也时常发生。另外，老旧小区往往人口密集且流动人口居多，其中不少又存在物业管理缺位等问题，最终导致小区秩序较为混乱。

与棚户区改造不同，纳入改造范畴的老旧小区还保留较完善的居住功能，达不到拆迁的门槛；另一方面，这些小区通常位于老城区中心地段，拆迁还建的成本也非常高。因此，在原有基础上进行改造完善，是一条切实可行的路径。

分类推进 新开工3.9万个小区改造

近年来，中央高度重视老旧小区改造工作，不断加大政策扶持力度。2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要有序推进老旧住宅小区综合整治。2017年12月，住房和城乡建设部在广州、厦门等15个城市启动城镇老旧小区改造试点。2018年和2019年连续两年，老旧小区改造被写入《政府工作报告》。2019年6月，国务院常务会专门部署老旧小区改造工作，指出加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程。同年，住建部会同发改委、财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造。

此次《指导意见》的出台，是对以往经验的总结，并明确各阶段的任务目标，梳理工作方法，对当前和今后一段时期的老旧小区改造工作具有重要的指导意义。

《指导意见》明确任务目标，今年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，2022年基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

各个地区的经济条件不同，各个老旧小区自身情况也存在差异。因此，《指导意见》明确指出要坚持因地制宜，做到精准施策，既尽力而为又量力而行，不搞“一刀切”。按照这一原则，《指导意见》将改造内容分为基础类、完善类、提升类3类。

基础类是为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等。完善类是为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。提升类是为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造。

相较于以往的大拆大建，此次老旧小区改造充分尊重城市风貌的协调性、统一性和延续性。《指导意见》指出，坚持保护优先，注重历史传承。落实历史建筑保护修缮要求，在改善居住条件、提高环境品质的同时，展现城市特色，延续历史文脉。

以居民为主体 引导社会资本参与

俗话说，“一张白纸好画图”，老旧小区改造则是在已有的“旧画”上进行修补，落实起来可谓千头万绪、纷繁复杂。在改造的全过程中，必须充分尊重居民这个主体，改不改、怎么改都必须充分听取居民的意见。住建部相关负责人也表示，城镇老旧小区改造不是“从上往下”的指令性工程，而是“从下往上”地生成改造项目。

因此，《指导意见》强调要坚持居民自愿，激发居民参与改造的主动性、积极性。通过开展小区党组织引领的多种形式基层协商，主动了解居民诉求，促进居民形成共识，发动居民积极参与改造方案制定、配合施工、参与监督和后续管理、评价和反馈小区改造效果等，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。

老旧小区改造是一项民生工程，也是一项需要海量资金投入的大工程。据国务院参事、原住建部副部长仇保兴的估算，老旧小区改造的总投资额高达 5 万亿元。

这么大的投入，资金如何保障？无论是国家政策导向，还是地方实践经验，“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”是现实的可行之道。其中，政府资金用于“保基本”即支持基础类改造，居民出资用于完善类改造，鼓励和吸引社会资本参与提升类改造。

《指导意见》指出，要建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造；支持各地通过发行地方政府专项债券筹措改造资金；落实税费减免政策，推动社会力量参与。同时，《指导意见》还强调要持续提升金融服务力度和质效，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资。

按照改造计划，今年中央预算内投资安排543亿元，目前已经全部下达完毕。另外，国家开发银行、中国建设银行分别与5省9市签署战略合作协议，在未来五年内共提供4360亿元贷款，重点支持市场力量参与的城镇老旧小区改造项目。

除了“硬件”上的修补完善，完善小区长效管理机制也是此次老旧小区改造的重要目的。因此，《指导意见》提出，老旧小区改造要与加强基层党组织建设、居民自治机制建设、社区服务体系建设有机结合，引导居民协商确定改造后小区的管理模式、管理规约及业主议事规则，共同维护改造成果，促进小区改造后维护更新进入良性轨道。