改革开放以来云南农村贫困治理的主要实践和基本经验

赵银河

（红河学院马克思主义学院，云南蒙自 661199）

习近平总书记指出，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的工作在农村，特别是在贫困地区。全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村人口全部脱贫是一个标志性指标。打赢农村贫困治理的攻坚战，是保障全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志。[1]

云南是一个集边疆、民族、山区为一体的省份，为国家治理贫困的重点地区。由于各民族社会发展水平的不平衡以及特殊的地理结构等因素的影响，云南贫困问题十分复杂，不仅贫困面广，分布较散，从总体上呈现集中连片分布的特点，而且贫困程度深，绝对贫困人口数量较多，导致贫困原因错综复杂，治理贫困难度巨大。因此，贫困一直是困扰云南发展的重大问题。改革开放以来，尤其是进入21世纪以后，云南各地在党中央和国务院的大力支持下，掀起了反贫困运动的高潮，农村贫困治理工作取得了巨大成就，贫困地区人民群众的生产生活条件得到了极大改善，促进了地方经济发展、民族团结、边疆巩固和社会稳定，为云南与全国同步实现全面建成小康社会的奋斗目标奠定了坚实的基础。

一 云南农村贫困治理的主要历程

从1978年改革开放至今，云南农村贫困治理大致经历了以下五个阶段：

第一阶段（1978—1985年），农村改革推动扶贫阶段。党的十一届三中全会后，中共云南省委、省人民政府始终把农村贫困治理视为工作重点，改革开放与扶贫工作同时推进。一是推行家庭联产承包责任制，使农民从贫困中走出来；二是实施以计划经济为主的经济政策，提高农副产品价格，农产品产量大幅增加，广大农民生产积极性空前高涨。通过一系列体制改革，较为显著地推动了全省农村贫困的缓解，使农村绝对贫困人口从1978年2000多万人，下降到1985年1200多万人，[2]有效提升了贫困地区和贫困人口的自我发展能力。

第二阶段（1986—1993年），大规模开发式扶贫阶段。1986年3月《中共云南省委 云南省人民政府关于加强贫困地区工作 尽快解决温饱问题的决定》颁布实施，要求各级党委和政府必须高度重视，采取切实有效措施，集中力量在一定时间内解决贫困地区温饱问题，主要采取以下措施：一是成立专门的组织机构，先后派遣大批中青年干部和科技人员深入到贫困县、乡、村挂职或帮助开展工作；二是制定《贫困地区有关税收问题的若干规定》等优惠政策，对贫困地区企业、个体工商户缴纳的相关税种给予减缓免的优惠照顾；三是各地扶贫工作的重点解决群众的温饱问题，集中力量打好“温饱攻坚战”；四是开发扶贫产业，要求贫困县所属乡镇，至少建立一项以上的乡镇企业，增强集体经济实力；五是各级投入大量资金物资进行基础设施建设，逐步改善贫困地区的生产条件；六是开展科技扶贫，提高贫困地区劳动者的素质，做好人才引进工作；七是制定《云南省41个贫困县脱贫致富发展战略研究》，为各地治理贫困问题提供分类指导。这一阶段，云南贫困县从原来的41个增加到72个，贫困人口由1986年1200多万人下降到1993年700万人，其中500万人的温饱问题基本得以解决。[2]

第三阶段（1994—2000年），扶贫攻坚阶段。1994年中央制定并颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，明确了扶贫工作的目标、对象、措施和期限。根据《国家八七扶贫计划》部署安排，云南省制定并实施了《七七扶贫攻坚计划》，动员社会各方力量集中财力、人力和物力，开展以“造血”为主的扶贫工作，明显推动了贫困地区经济快速发展，改善了群众生活，促进了社会事业的全面发展，有效发挥了以政府为主导的公共治理力量的作用。与此同时，各地结合地方特色发展产业，大力发展县域经济，使扶贫具有良好的精准度。到2000年末，云南基本实现扶贫攻坚目标，全省农村绝对贫困人口（人均纯收入在625元以下）下降到405万人（含农村有劳动能力的贫困残疾人口）。[2]

第四阶段（2001—2010年），开发式扶贫向综合式扶贫转变阶段。进入21世纪，根据中央制定的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》精神，云南省委、省政府结合实际省情，制定并实施了《云南省农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》等一系列扶持政策，使农村贫困治理工作取得突破性进展。全省贫困程度大幅降低，贫困人口明显减少。“村村通”工程使村容村貌有了较大改善，可持续发展能力得到有效增强，片区综合开发取得实质性成效。2010年9月《党的生活》刊载的《云南扶贫经验是亚洲的财富》一文指出，通过社会各界的共同努力，云南扶贫开发工作取得了巨大成就，贫困人口从2000年末的1022.1万人下降到2010年325万人，贫困发生率由29.63%下降到8.6%；73个国家扶贫重点县农民人均收入由1100元提高到3109元。[3]

第五阶段（2011年至今），区域发展与精准扶贫阶段。随着《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》《创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》制定实施，云南农村贫困治理工作进入了区域发展与精准扶贫“两轮驱动”阶段。主要采取以下措施：一是制定新的扶贫发展目标。即稳定实现扶贫对象“两不愁”(不愁吃、不愁穿），“三保障”（保障义务教育、基本医疗和住房），“一高于”（实现农民人均纯收入高于全国平均水平），“一扭转”（扭转发展差距扩大趋势）。二是提高扶贫标准。2008年我国根据最低收入人群的消费结构进行测算，核定标准以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着各相关因素的发展与变化，现在的扶贫标准提高为2300元。三是以乌蒙山区、石沙化地区、滇西边境地区及哀牢山区、藏区四个连片特困区为主战场，把连片特困地区扶贫作为新阶段扶贫开发整体布局的核心，以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展。四是按照《云南省农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》统一部署，全省73个国家扶贫开发工作重点县和7个省级重点县，连片特困地区，涉及人口超过1500万人，是云南扶贫攻坚的“硬骨头”，各地组织开展“挂包帮”，即全面建立扶贫攻坚“领导挂点、部门包村、干部帮户”的长效机制。建立全面覆盖建档立卡扶贫为对象的精准扶贫滴灌网络，实现“挂包帮”、驻村工作队和“转走访”的全覆盖，明确脱贫时间表，确保2019年全部完成脱贫任务，2020年全面巩固提升。

二 近年来云南农村贫困治理的实践探索

（一）主要做法

1.认清贫困状况，突出治理战略

云南农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，是全国贫困治理的主战场。为了确保贫困人口如期脱贫，实现地方繁荣稳定和民族团结进步，云南各级党委和政府高度重视贫困治理工作，把扶贫开发作为“全省最大的民生工程”，把贫困治理放在全省经济社会发展的突出位置。按照党和国家统一安排，结合地方实际，提出和完善了“12355”扶贫治理的新思路，突出区域开发和精准扶贫精准脱贫两个重点；统筹素质提升、产业发展、社会保障三个层次的脱贫路径；狠抓做大蛋糕、找准平台、创新机制、突出重点、合力推进五项工作要求的落地生根；做好整乡（整村）推进、产业扶贫、“雨露计划”、金融扶贫、安居工程“五大扶贫品牌”。[4]

2.完善政策体系，引领扶贫进程

云南根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》精神要求，制定并实施了《云南省农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》）以及片区区域发展与扶贫攻坚规划等治理贫困的指导性政策文件，引导各类社会扶贫资源向建档立卡的贫困乡、贫困村和贫困户聚集，树立新的帮扶理念，实施整乡推进平台、产业扶贫换穷业等战略工程；强化扶贫资金“阳光化”管理，提高扶贫资金管理和使用的安全性、有效性和精准性。

3.推行“挂包帮”“转走访”，创新扶贫方法路径

通过“挂包帮”实行省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级干部整体联动，覆盖全省4个集中连片特困地区、93个贫困县、476个贫困乡镇、4277个贫困村，[5]确保每个贫困县都有领导挂联，每个贫困乡、贫困村都有领导和部门、单位挂包，每个贫困村都有驻村扶贫工作队，每个贫困户都有干部职工结对帮扶，做到不脱贫不脱钩，不让一个贫困地区掉队，不让一个兄弟民族落伍。与此同时，各地开展“转走访”，做到村不漏组、组不漏户、户不漏人，深入了解贫困实情，共同为脱贫致富谋思路、找出路，切实增强扶贫攻坚的精准性和长效性。

4.聚焦精准扶贫，做强特色产业

贫困治理贵在精准，重在精准，成败在于精准，无论是贫困对象的识别，还是贫困治理项目的安排与扶贫资金的使用，都需要精准到村、到户、到人。为此，云南各地全面开展贫困治理工作的数据库建设，形成了省和州市级、县级、乡级、贫困户级的四级信息数据库。在此基础上，科学划分贫困类型，坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策，做到对症下药，精准治理。此外，各地按照扶贫攻坚既定目标和时间节点，制定到村到户的减贫计划，实行“一村一寨，一户一法，责任到人，限期脱贫”。

5.实施区域合作，激发内生动力

云南农村贫困治理得到社会各方的大力支持，区域合作开发成为对口帮扶的主要形式。由此，云南实施了“坚持区域开发、精准扶贫”的双轮驱动模式，通过创建贫困片区经济联动、县域联合协调机制，切实做到区内联手、区外合作、互信共赢的开发新模式。建立了省、州市县区、部门三个层次对口帮扶合作机制。创新片区区域发展与扶贫攻坚机制，激发贫困治理的内生动力，以整乡整村推进为有效平台和抓手，积极探索跨片区、跨区域和小片区整体连片综合扶贫开发模式。

6.强化社会参与，引导社会资本

为了深入挖掘社会扶贫潜力，云南制定实施了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》，全面动员社会力量参与扶贫，广泛动员社会资本向贫困宣战。各地通过加快扶贫信息化建设，畅通社会扶贫渠道，搭建联系对接平台，发布社会扶贫援助和求助信息，公布社会扶贫项目，实现帮扶需求与供给的有效对接；引进各类社会资本进行多层次、宽领域的经济合作，引导各类企业主体、社会组织和社会各界参与扶贫，完善扶贫格局；创新社会资本的参与方式，初步形成了政府主导、部门协同、东西协作、社会参与、群众自力更生相结合的扶贫工作新格局。

（二）主要成效

1.贫困人口大幅减少，有力推进全国减贫事业

云南农村地区减贫效果明显，减贫目标超额完成，贫困治理取得新突破。国家统计局云南调查总队发布的数据显示：党的十八大召开以来，云南农村贫困人口规模从2012年804万人减少到2018年179万人，累计减贫625万人，年均减贫104万人；农村贫困发生率从2012年的21.7%，持续下降到2018年的4.8%，累计下降16.9个百分点，年均下降2.8个百分点，独龙族、基诺族、德昂族等3个“直过民族”、人口较少民族实现整族脱贫。[6]云南作为全国贫困治理的主战场，贫困人口的显著下降加速了全国减贫的进程，为全国提前实现联合国千年发展目标中使贫困人口比例减半的目标做出了重要贡献。

2.贫困人口收入水平显著提高，促进了经济持续健康发展

扶贫开发已成为我国抑制收入差距扩大的“缓冲器”和提高贫困人口收入的“推动机”，对于刺激需求、扩大内需等方面起到了不可估量的作用。2010年以来，云南各地全力推进财政向贫困地区“三农”倾斜投入力度，培育壮大特色优势产业增强发展内生动力，推进农村劳动力转移和返乡创业带动农户增收致富，贫困地区农民人均纯收入保持较快增长。2018年全省贫困地区农村居民人均可支配收入9595元，是2012年的2倍，年均增长12.4%。贫困地区农村居民收入增速持续高于全省农村平均增速。全省贫困地区农村居民收入增加的同时，生活消费质量也得到明显提升。2018年云南贫困地区农村居民人均消费支出比2012年增加3915元，年均增长12.6%；比全省农村居民消费年均增长10.4%高2.2个百分点，[6]农民消费能力得到提高，有力推动了云南经济持续健康发展。

3.贫困地区生产生活条件显著改善，社会事业建设长足发展

通过精准扶贫与片区开发，制约贫困地区发展瓶颈的基础设施得到有效突破。全省贫困地区“通路”工程的自然村的比重从2010年的89.9%提高到2014年的91.5%，解决了近千万人的饮水安全问题，“通电”工程自然村比重从2010年的97.3%提高到2014年的99%。“十二五”期间，全省建成沼气池6.5万口共52万立方米，节能灶14.5万眼；改卫生厕14.8万个共40万平方米，改卫生厩15.3万个共244万平方米，改厨房2.3万户共36万平方米，贫困地区村容村貌和生态环境得到明显改观。同时，各地加大贫困地区教育、卫生、文化、广播电视、社会保障等公共事业发展力度，贫困地区人均受教育年限逐年提高，有合格卫生室的建制村占比达96.5%，有合格乡村医生建制村占比达94.7%，新型农村合作医疗参与率由2011年的89.5%提高到2014年的92.6%，参加社会养老保险农户的比重达48.5%，较之2010年提高了30.7个百分点，户户通广播、村村通有线电视、自然村通宽带率等指标均显著提高，农村住房条件改善，完成安居工程11.6万户。①

4.巩固了政治稳定、社会和谐、民族团结和边疆稳固的良好局面，为构建富强民主文明和谐美丽云南奠定了坚实基础

云南地处边疆、民族众多，是民族、宗教、边疆稳固问题的焦点、热点和难点地区。农村贫困治理使云南绝大多数人民的温饱得以保障，生产生活条件得到极大的改善，对于稳定人心，缓解矛盾发挥了积极作用，为构建和谐社会打下了物质基础，努力切断了贫困“代际转移”的链条，帮助贫困人口走出“世袭贫困”的陷阱，为家庭和谐创造了条件，尤其是针对边疆民族地区的专项扶贫开发，加强了边疆民族群众的基础设施建设、产业开发，使群众增收，促进了民族团结和边疆巩固。

三 云南农村贫困治理的基本经验和现实启示

（一）基本经验

实践证明，改革开放以来云南农村贫困治理卓有成效、思路清晰、目标正确、重点突出、亮点闪烁，采取的措施和方法符合实际，深受贫困地区农民欢迎，为做好今后贫困治理工作积累了丰富的成功经验。主要有：

1.各级党委和政府切实加强领导，是搞好贫困治理的重要保证

云南各级党委、政府从讲政治、讲大局的高度，增强农村贫困治理的紧迫感和责任感，把贫困治理工作列入重要的议事日程，纳入国民经济和社会发展总体规划进行统筹安排。扶贫开发工作重点县市的党政一把手坚持以扶贫开发工作总揽农村工作全局，为贫困治理提供了坚强的组织保证。

2.不断完善扶贫开发思路，是搞好贫困治理的重要前提

针对不同阶段、不同形势、不同特征，云南省委、省政府与时俱进，创新思路，结合实际，先后制定实施了一系列指导全省扶贫开发工作的纲领性文件，指引着农村贫困治理工作不断取得新的成效。

3.广泛动员社会力量参与扶贫开发，是搞好贫困治理的重要条件

云南各地积极组织和动员各级党政机关、群众团体和当地驻军带头参与扶贫开发，在贫困地区开展党员结对帮扶活动。积极做好中央定点挂钩扶贫单位和上海市沟通服务协调工作。动员社会各界广泛开展向绝对贫困宣战活动，形成全社会共同参与扶贫的良好氛围。目前，社会帮扶已经成为云南治理贫困不可或缺的重要力量，仅2007年，全省社会扶贫资金累计15亿元。其中：直接投入7亿多元，帮助引进资金8亿多元，[2]与财政扶贫资金和信贷资金一道构成农村贫困治理的三大支撑力量。

4.突出重点，因地制宜，是搞好贫困治理的重要途径

20世纪90年代中期，云南各地实施了以506个攻坚乡为重点的“五改”工程及小额信贷、易地开发、安居温饱工程、特困民族乡扶贫、社会帮扶等一系列行之有效的贫困治理措施。21世纪以来，云南农村贫困治理实现了三大改变：在扶贫对象上进一步瞄准了贫困农户，使贫困户直接受益；在扶贫方式上进一步突出了重点，更加集中力量开展整村推进；注重生产生活条件改善的同时，更加重视贫困农民长效增收机制的建立，突出实施了整村推进、产业扶贫、劳动力培训转移“一体两翼”战略重点。同时，始终把边境民族地区作为贫困治理的重点，通过“两山”开发、“兴边富民”行动、边疆解“五难”惠民工程，以及对拉枯族、布朗族等的扶持，努力推进边疆民族贫困地区的扶贫开发。

5.充分发挥群众的主体作用，是搞好贫困治理的决定力量

贫困治理终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。多年来，云南各地注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内生动力，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力，重视从思想上拔穷根，倡导不等不靠，动员、引导群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，扎实苦干，创造了“苦熬不如苦干”等一大批好典型，极大地鼓舞了贫困地区干部群众改天换地，用自己的双手改变贫穷落后面貌，战胜贫穷的决心，强化了不等不靠积极进取的顽强意志。

（二）现实启示

当前，云南农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况仍然没有根本性改变，贫困治理任务十分艰巨。截止2014年底，全省建档立卡的农村贫困人口有574万人，居全国第二位，边远少数民族地区的深度贫困人口达120万余人；[4]城乡差距、收入差距呈继续扩大的趋势；特殊贫困地区的贫困问题日益突出；扶贫开发投入与需求的矛盾仍然十分尖锐。因此，云南农村贫困治理必须做到“四个不动摇”。

1.必须以习近平新时代中国特色社会主义思想统领贫困治理工作不动摇

当前和今后一段时期，云南农村贫困治理工作，要全面贯彻党的十九大、十九届二中、三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表重要思想”、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以市场化取向和改革创新、开拓开放的精神，把统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村的战略，第一、二、三产业协同拉动扶贫开发的思路，企业项目资本共同推进扶贫开发的举措体现在农村贫困治理的思路和各项措施中，努力推动农村贫困治理工作又好又快的发展。

2.必须坚持瞄准贫困治理工作目标任务不动摇

根据云南农村贫困治理工作部署和安排，到2010年末，全面完成人口较少民族地区、边境地区和革命老区整村推进扶贫开发任务。到2012年底，解决和巩固绝对贫困人口的温饱，公共设施和服务水平明显改善，在实施连片开发、培植主导产业上取得重大突破，贫困地区劳动力素质明显提高。到2020年，574万农村贫困人口全面脱贫，88个贫困县全部摘帽，476个贫困乡、4277个贫困村出列，[4]基本消除全省农村绝对贫困现象。

3.必须坚持有效的贫困治理措施不动摇

坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的“三位一体”大扶贫格局，继续推行综合式扶贫方针，动员组织贫困群众改善基本生产生活条件，发展经济，增加收入，提高自我积累和自我发展能力。继续实施整村推进、产业扶贫、劳动力培训转移“一体两翼”扶贫开发重点，与易地搬迁、信贷扶贫、社会扶贫以及连片开发、综合治理等各项行之有效的贫困治理措施，加大对特殊类型贫困地区扶持力度，努力提高农村贫困治理的质量和水平。

4.必须坚持重点突破和综合治理不动摇

一是分类指导，在扶贫连片开发上取得新突破。对贫困人口较为集中、贫困程度较深、贫困治理难度较大的实际，要下决心集中力量予以重点和超常规扶持，分区研究、整合力量、连片开发、合力攻坚。重点关注一些边远、人口较少农村地区的贫困群众，消除贫困治理的“盲点”和“死角”。

二是强化产业，在增强贫困地区自我发展能力上取得新突破。在农村社会保障“兜底”功能初步显现的新形势下，把农村贫困治理的重点集中到产业发展上，着力增强贫困地区的造血功能和自我发展能力。

三是改善条件，在加强贫困地区基础实施建设上取得新突破。优先安排贫困地区基础实施建设项目，加大投入力度，尽快改善贫困地区生产生活条件。

四是统筹兼顾，在推进农村社会全面进步上取得新突破。紧紧抓住贫困地区群众最关心、最直接、最现实的利益问题，逐步提高基本公共服务水平，努力使全体贫困人口幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。

五是提高素质，在培育新型农民上取得新突破。加强对贫困农民的思想教育和致富技能培训，全面提高农民群众整体素质，努力培养和造就一大批有文化、懂技术、会经营，具有经济头脑、法治观念、创新精神、效率意识的现代农民。

六是加大投入，在建立稳定的扶贫资金保障机制上取得新突破。按照存量适当调整、增量重点倾斜的原则，千方百计加大财政投入力度，建立扶贫资金稳定增长的长效机制。

总而言之，改革开放以来，云南农村贫困治理工作虽然取得了一些成效和经验，但贫困人口规模大，贫困程度深，发展滞后的现状始终没有得到根本性改变。当前，云南农村贫困治理进入攻坚克难的关键阶段，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真总结党的十八大以来云南农村贫困治理的实践，始终坚持“两不愁三保障”脱贫标准，坚持以问题为导向，狠下绣花功夫，拿出过硬办法，扎实推进农村贫困治理的各项工作，确保在现行标准下云南全省农村贫困人口如期实现脱贫，贫困县全部摘帽，彻底解决云南农村区域性整体贫困问题，做到脱真贫，真脱贫。

注释：

①云南省扶贫办公室.云南省新阶段扶贫开发战略和政策体系调研报告，2015年7月。