深圳市人口空间分布及其优化路径

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一、问题的提出

深圳是伴随着改革开放的春风诞生的，1979年深圳市成立，1980年深圳经济特区设立。建市40年来，深圳由边陲小镇发展成为如今的国际化大都市，由发展初期各类“优惠政策”催动的深圳速度逐渐转向注重效益和质量发展。1979—2018年，经济总量由1.9亿元增长至2.4万亿元，年均增长超过20%。

改革开放以来，我国经济社会快速发展，大量人口由农村向城镇流动迁移。这些人口多数流向了东部沿海地区，尤其是经济社会发展水平较高的城市，从而形成了一批人口规模十分庞大的城市。伴随着经济突飞猛进，深圳成为我国流动人口的主要流向地，人口规模快速增长。短短40年时间，深圳常住人口规模由1979年的31.4万人增长至2018年的1302.6万人，实际管理人口规模已达2000万人，发展成为国内少数的超大城市之一。当前，深圳市人口发展呈现快速增长、明显的非均衡特征，这带来了明显的交通拥挤、房价高企、职住分离、环境污染等“大城市病”，并对深圳市人口有序发展、营造宜居宜业环境带来巨大压力。人口作为影响经济社会发展的慢变量，对城市可持续发展具有深远影响。相比北京、上海等超大城市，深圳人口空间分布的研究明显较少，如戴筱頔、晁恒（2013）分析了深圳人口空间分布状况，发现深圳市东部地区均为低度聚集区，而西部地区则低、中、高三级聚集程度交错分布。[1]

在粤港澳大湾区发展、科技创新、人才政策等综合影响下，作为超大城市的深圳，迫切需要研究它的人口发展态势、空间变动状况、所处阶段等规律，梳理当前深圳人口空间分布优化实践，思考与率先建设社会主义现代化先行区相匹配的人口空间分布条件，提出优化人口空间分布的发展路径建议。

二、深圳市人口规模变动态势

纵观纽约、伦敦、巴黎、东京等国外超大城市（王桂新，2016[2]），以及国内北京、上海等超大城市（翟振武等，2007[3]；王桂新、沈续雷，2008[4]），人口规模增长是最明显的特征，它成为城市人口发展的基本规律，对深圳而言也不例外。下面从常住人口、户籍人口和流动人口来分析人口规模变动态势。

（一）人口规模快速增长是深圳人口发展基本态势

纵观40年的人口发展历程，深圳是国内人口规模增长最大、增速最快的城市（图1）。改革开放初期，深圳是一个“小渔村”，常住人口规模仅为30余万人。尽管改革开放初期有诸多限制性制度，但深圳率先实行改革开放，探索实行暂住证、外来人口管理服务等政策，在相当大的程度上破除人口流入的制度障碍，1987年突破100万人。伴随着改革开放的探索和不断深入、社会主义市场经济体制建立和不断完善，吸引外资规模不断增长，“三来一补”外贸加工企业纷纷设立，工业制造业和民营经济得到巨大发展，对外来人口的吸引力持续强劲，促使深圳在20世纪90年代人口集聚呈现加速态势，1990年为167.78万人，2000年增长至701.24万人，年均增长近50万。进入新世纪以来，深圳常住人口在经济总体向好的吸引下继续快速增长，2010年达到1037.2万人，首度突破千万。

“十二五”以来，随着产业转型升级压力不断增大、人口流动分化逐渐显著，深圳常住人口增速呈现放缓态势。然而，近些年深圳高度重视人口人才发展战略，频繁出台力度空前的人才政策措施，常住人口规模呈现加速增长势头。2015—2018年常住人口规模分别为1137.9万人、1190.8万人、1252.8万人、1302.7万人，年均增长幅度约50万人。2018年深圳常住人口达到建市初期的39倍。

图1 1979—2018年深圳常住人口、户籍人口规模变化

深圳市户籍人口规模也表现为持续增长（图1）。1979年，深圳建市时户籍人口规模仅为31.3万人，1996年达到100万人，2000年以后开始加速增长，2007年达到200万人，2013年达到300万人，2017年突破400万人，户籍人口每增加 100万所需要的时间不断缩短，由300万人增加至400万人仅花了4年时间，2018年户籍人口规模是1979年的14.5倍。近年来，在新型城镇化的背景下，深圳市积极推进户籍制度改革，大力吸引高学历人才、技能型人才，十分重视流动人口市民化工作，努力推进流动人口落户。2015年以来，深圳市户籍人口快速增长，年均增长超过25万人。

（二）流动人口规模总体快速增长，比重呈现“倒U”型态势，且仍是比重最大的城市

随着快速的人口转变完成，深圳的人口增长主要来源于大规模的人口迁移流入（图2）。1979年流动人口规模仅为0.15万人，经历了80年代逐渐增长后，1990年达到99万。20世纪90年代以来，得益于建立社会主义市场经济体制，以经济为目的的流动人口规模快速壮大，流动人口规模于1993年达到300万人，1999年达到500万人，2000年达576.3万人，1990—2000年期间年均增长47.7万人。进入新世纪之后，深圳市人口流入依然频繁，2002年超过600万人，2008年超过700万人，2010年达到786.2万人。进入“十二五”以来，深圳流动人口规模有所下降，近年来又呈现反弹态势，2016年超过800万人，2018年达到848万人。

与北京、上海等其他超大城市相比，流动人口规模庞大、占比高是深圳人口发展的突出特点。从流动人口比重来看（图2），深圳市流动人口是人口的重要组成部分。深圳市流动人口比重呈现明显的“倒U”型曲线特征。1983年，流动人口占常住人口比重超过30%，1990年超过60%，意味着深圳在20世纪90年代初 60%的人口均来自深圳之外的城市或农村，人口大量涌入是当时人口发展的真实写照。2000年，该比重达到最高，为82.2%，随后缓慢下降，2018年为65%。

比较北京、上海、深圳流动人口比重变化，发现深圳与北京、上海的流动人口比重变化态势差异明显（图3）。长期来看，深圳流动人口比重表现为先提高后下降，北京近年出现了缓慢下降的态势，上海仍处于高位平台。另外，深圳流动人口比重明显高于北京和上海，足以说明深圳是一座典型的移民城市。

三、深圳人口空间分布特征

图2 1979—2018年深圳市流动人口规模及其比重变化

超大城市人口发展态势不仅表现在常住人口、户籍人口和流动人口的规模变化，更需要深入分析人口空间分布特征，促进掌握超大城市人口空间变动规律。利用年度统计资料和人口普查资料等，从人口空间分布的角度，试图全面分析深圳的人口规模分布、年龄分布、素质分布和流动人口分布。

图3 北京、上海和深圳流动人口比重变化

（一）人口主要向核心区及广深轴线上不断集聚，“向东”发展态势明显

深圳各区常住人口规模均表现为增长态势，人口增量主要集中于福田区、南山区和宝安区等核心区和深圳西部地区。新世纪以来，深圳常住人口规模持续增长。从常住人口规模变动来看，福田区、南山区等区人口增幅较大（表1）。2000—2017年，福田区常住人口规模由77.48万人增长至156.12万人，增长约78.6万人，是增幅最大的区域；南山区常住人口规模由72.21万人增长至142.46万人，增长约70.25万人。从各区常住人口比重来看，福田区、南山区常住人口比重呈现明显增长态势。受宝安区部分街道新设为光明新区和龙华区影响，宝安区常住人口规模比重最大、变化最大，2000—2017年期间由39.02%下降至25.29%，龙岗区也表现出类似的变化趋势。总体而言，深圳各区常住人口规模均表现为增长态势，原特区内人口集聚态势强于原特区外，人口向福田区、南山区、宝安区等核心区及广深轴线上不断集聚，人口“向东”发展态势明显。

（二）原特区内人口老龄化程度较高，原特区外人口年龄结构较年轻

深圳原特区内的罗湖区、福田区和盐田区老龄化程度较高，光明新区、坪山区、龙华区和南山区劳动年龄人口比重较高。目前，深圳人口年龄结构非常年轻，还未进入老龄化社会。2015年，65岁及以上人口比重为3.37%，比2000年提高2.1个百分点。劳动年龄人口比重大，达到83.23%，是北上广深等超大城市中人口年龄结构最为年轻的城市，这得益于大量外来劳动年龄人口的流入（表2）。从人口老龄化程度来看，原特区内的罗湖区、福田区和盐田区老龄化程度较高，其中罗湖区最高，为5.6%，福田区为4.5%；原特区外的光明新区、坪山区和龙华区，以及南山区老龄化程度十分低，65岁及以上人口比重不到2%。

从各区劳动年龄人口来看，各区基本表现出先增加后减少的态势，均在80%以上。其中，光明新区、坪山区、龙华区和南山区劳动年龄人口比重在85%以上，南山区比重较高主要在于集聚了大量优质的科技创新资源，吸引了大量年轻科技创新人才，并带动了年轻服务人口的增长。总体而言，深圳的劳动年龄人口比重基本表现出原特区外高于原特区内的特征。

表1 深圳市各区常住人口规模及比重

（三）原特区内受教育水平明显高于原特区外，高层次人才主要集聚于原特区内

深圳各区人均受教育水平不断提高，原特区内各区人均受教育水平高于原特区外各区。“十二五”时期，深圳市常住人口人均受教育年限小幅提高，由2010年的10.63年增加至2015年的10.96年（表3）。深圳各区人均受教育年限均表现出增加态势，也表现出原特区内各区人均受教育水平高于原特区外的各区，原特区外新设立的新区水平最低。2015年，处于核心区的福田区、罗湖区和南山区人均受教育水平均在11年以上。其中，南山区最高，达到12.37年，主要是因为南山区集聚了深圳大学、深圳职业技术学院等高等教育资源，深圳高新区集聚了大量的高学历创新人才。龙岗区、盐田区和龙岩区约为10.5年，离市中心较远的光明新区、大鹏新区、坪山区等人均受教育水平最低，不足10年。

表3 深圳市各区常住人口受教育年限变化（年）

另外，近年来深圳实施人才政策，吸引了大量国内外高层次人才，但高层次人才主要集聚于原特区内，边缘城区集聚规模仍然较小。截至2016年底，地处边缘城区的坪山区博士人才约100名，引进海内外等各类高层次人才1126名，在全市所占比例十分小；而南山区已经吸引了8000名博士、5万名海归、8位全职院士、169名国家“千人计划”专家、1025名深圳“孔雀计划”专家。与位处原特区内的南山区相比，边缘城区的坪山区创新创业人才集聚力明显较弱。

（四）原特区内近年流动人口呈现减少态势，原特区外集聚强度不断提升

新世纪以来，深圳市流动人口规模不断增长，但增速明显放缓（表4）。深圳流动人口规模由2000年的576万人增长至2010年的786.2万人，再增至2017年的817.4万人，2000—2010年期间年均增长21万人，2010—2017年期间年均增长4万人。

2000—2017年，原特区内总体表现为先增加后减少，而原特区外持续增加，即流动人口向原特区外集聚强度不断提升，其中宝安区、龙岗区、龙华区是流动人口集聚的重要区域。比如，福田区流动人口规模由2000年的59.5万人增加至2010年的70.6万人，再下降至2017年的52.3万人；罗湖区则表现不断减少的态势，由2000年的48.9万人持续下降至2017年的41.4万人。2017年，深圳原特区外流动人口规模持续增长，达到654.5万人，比2000年增加238.7万人，占全市流动人口的80.1%，比2000年提高约8个百分点，流动人口向原特区外集聚强度明显提高。

四、深圳人口空间分布优化的主要实践

近年来，深圳人口仍处于明显集聚的态势，空间分布上表现为明显的高学历人口核心化及人口开始向郊区化扩散的特征。相比北京、上海等城市，深圳人口规模调控是最轻的，甚至人才吸引政策演化为人口吸引政策，人口调控措施中十分强调城市人口空间有序发展、人口结构优化，更加注重核心区+组团式、东西两翼协调发展。具体来看：

（一）注重城市协调发展，推进城市多中心建设

随着深圳城市发展，罗湖、福田、南山、宝安等在全市整体发展布局下，推进行政区划改革，设立4个功能新区，初步形成多中心格局。为拓展城市发展空间、提高城市管理效率，自2009年以来，深圳设立了光明、坪山、龙华和大鹏四个功能新区，承载差异化的城市功能，推动城市多中心发展。在《深圳市城市总体规划（2010—2020年）》《深圳市实施东进战略行动方案（2016—2020年）》等各类规划中，均体现了深圳坚持多中心格局的发展思路。《深圳“十三五”规划纲要》提出坚持“三轴两带多中心”的空间发展策略，推进向多中心、网络化、组团式结构发展，实现紧凑集约、高效绿色发展。2016年，深圳成立市级实施东进战略工作领导小组，由市主要领导担任组长，全面协调东进战略中的各项任务措施，推动城市均衡协调发展。无论是从城市规划、城市管理体制设置等方面，均体现了深圳城市建设多中心、组团式发展的思路。

（二）推动交通、基本公共服务配套向边缘城区延伸发展

由于历史、地理、经济社会等因素，深圳的交通、基本公共服务供给存在不平衡不充分的矛盾。近年来，深圳加大了交通配套建设，加强深圳东部轨道、高快速、城际等交通统筹规划建设，积极推动6条铁路（国家铁路、城际轨道、地方铁路） 规划建设，以及3号线东延（双龙—六联）等一批地铁建设，加强原特区外区域与深圳市中心相连，以及龙岗区、坪山区、盐田区、大鹏新区东部四区的内部循环联系，试图彻底改变由于交通而制约经济社会发展的格局。积极引导大中型商业综合体、便利店、银行网点等生活配套设施布局在新区，推动大学、职业教育等教育资源、公共医疗服务资源等项目落户新区，试图以教育+人口人才、教育+产业发展、医疗卫生+人口人才、医疗卫生+产业发展的模式带动人口人才在新区集聚。比如，2017年深圳技术大学落户坪山区，推动人口人才向边缘城区集聚。

（三）实施社会融合工程，促进外来人口融合本地

深圳提出“来了就是深圳人”的口号，极具包容性，各区也探索促进外来人口社会融合。如2014年12月，坪山新区成立现代市民培育工程指导委员会，启动了为期5年的以“做现代市民、建和美坪山”为宗旨的现代市民培育工程，积极探索提升市民素质、推进文明创建工作的新路径。龙华区紧紧围绕“融合龙华”社会建设总目标，通过“以德育人、以文化人、以梦想凝聚人心，坚持文化惠民”，打造新型治理体系，让产业工人成为“社会建设参与者”，推进“共建共治共享”，打造示范街道和示范社区，以社会组织为抓手，推动产业工人多领域自治，培育广大外来建设者的归属感和家园意识，促进户籍人口与外来人口和谐共处、融合发展。

（四）强化高端人才吸引，优化人口素质结构

近年来，深圳高度重视人才引进，出台了一系列具有影响力的人才政策，建设各类人才服务平台，吸引了一批高素质、高技能人才，优化了人口素质结构。如2016年的《关于促进人才优先发展的若干措施》，在人才安居保障、给各类人才“松绑”、落实人才自主权、优化人才服务等方面大胆突破。例如，全日制本科学历的大学毕业生落户，可获得一次性租房和生活补贴，其中本科1.5万元、硕士2.5万元、博士3万元，还可以申请公共租赁住房轮候。2017年出台《深圳经济特区人才工作条例（草案）》，取消高层次人才及其配偶入户的年龄限制。与此同时，深圳还通过建设国家实验室、国家重点实验室等各类高端科技创新平台，为发挥各类科技创新人才作用提供有利的发展环境，以此强化高端人才吸引力。

五、深圳优化人口空间分布路径的建议

目前，深圳人口发展表现出明显的“西密东疏、西重东轻”特点，南山、宝安在广深轴线人口集聚程度也明显高于深圳东部地区，导致核心城区堵、边缘城区也堵等诸多问题。当前，深圳经济非均衡发展导致人口分布的核心城区高度集中化，形成城市发展核心化与人口疏解的困境。2017年，深圳提出了率先建设社会主义现代化先行区，到本世纪中叶，建成代表社会主义现代化强国的国家经济特区，成为竞争力影响力卓著的创新引领型全球城市。深圳人口发展与政策因素、产业结构、管理模式、文化等因素之间存在密切关系（曹绪奇、王蒲生，2009[5]；路云辉，2010[6]；国家人口计生委课题组，2012[7]；王世巍，2013[8]；章平等，2018[9]），为形成与社会主义现代化先行区相匹配的人口结构性条件，需要从更大格局、更为系统、更为长远的角度来思考和探索，实现深圳产—人—城融合发展（刘厚莲，2017[10]）。深圳建设社会主义现代化先行区意味着坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，将新理念贯彻在人口发展、城市发展中，推进人口有序发展与城市发展相适应。

（一）树立粤港澳大湾区人口发展格局，推动深圳人口有序发展

城镇化发展不仅表现在某些大城市人口规模快速增长，也表现在城市之间关联度提升，形成趋向专业化分工合作、网络化、梯度化的城市群。深圳人口发展问题并不是一个孤立的个体，不能仅仅着手于深圳本身，还需要放眼于深圳所在的城市群或者大湾区所处的更大格局，深入推进新时期粤港澳大湾区人口一体化发展。对深圳自身而言，目前开始显现人口扩散特征，要积极认识城镇化中后期发展中流动人口分布趋势规律等，把握好人口空间优化的重要机遇，强化城市副中心的承载作用，优化人口在超大城市、城市群格局中的空间分布。从城市群或区域的角度来看，需要放眼于整个粤港澳大湾区，正确处理好大湾区中的深圳与大中小城市人口发展的关系，打造知识创新—科技、产业创新—集成应用创新的梯度创新圈，形成优势互补、良性互动、协同发展的格局。

（二）强化深圳多中心发展思维，奠定人口分布的空间基础

城市规划是一盘棋，具有前瞻性、综合性、统筹性、格局性，将经济社会发展规律与城市发展实际有机融合。加强认识城市规划中的人口发展、经济产业发展、科技创新、基本公共服务配套、交通发展等内生发展关系。立足城市人文地理、经济社会等实际，以人性化城市为发展目标，继续加强深圳多中心发展规划，进一步明确深圳各区域的功能定位，尤其是边缘城区，如光明区、坪山区等产业发展区域，提高土地利用效率，实现人口、城市空间、经济产业融合发展。加快建设城市副中心、新城新区、特色小镇，强化与核心区之间的联系，重点规划科技产业发展新空间，以及交通、商业、医疗、教育等优质公共服务布局，缓解职住分离矛盾，实现产业转型升级和提升人口承载能力。

（三）推动创新、产业、交通、基本公共服务布局，塑造优化人口分布动力

经济吸引力和生存环境是影响人口迁移流动“用脚投票”的重要因素。充分发挥市场基础性配置作用，就是要以创新、产业发展资源优化布局，引导超大城市人口合理分布。重点针对深圳新城新区产城融合程度较低、人口规模小、人口入住率较低、职住分离等问题（左学金，2014[11]；刘士林等，2016[12]），优先向光明区、坪山区、龙华区等深圳边缘城区布局优质的科技创新、产业发展资源，增强边缘城市人口人才吸引力。优质公共服务资源作为留住人口的重要保障，目前人们都想享受核心城区的优质教育、医疗等资源，以至于核心城区人口疏解难、边缘城区引人难和留人更难。因此要加强城市副中心、边缘城区优质公共服务资源供给。通过科技创新、产业发展、交通、基本公共服务优化布局，构建人口迁移流动的良性生态，促使高端人才向深圳东部地区流去并留下，提升人口人才居留意愿和幸福感。

（四）依托现代信息技术、大数据等，创新城市管理治理方式

充分借助当前科技、现代信息技术、大数据等，推动城市管理治理方式变革，提高城市运行效率，增强城市人口服务能力。以深圳网格化管理、社会化服务为基础，以智慧城市建设为契机，充分发挥互联网+、大数据等现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展、人口发展相匹配的城市管理服务能力。以深圳城市为单位，以卫生计生、公安、民政等部门建立的数据为基础，加快整合人口、产业、交通、住房、园区、土地空间等数据资源，形成超大城市统一的数据资源体系、云服务平台，覆盖公共基础数据库、专题数据库和部门共享库，服务于智慧政务、智慧城管、智慧交通、智慧安居。依托大数据和信息化手段，把政府、社会、市民整合在一起，打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。